259 De G.Chr. Kok-norm. Als in dit advies wordt gesproken over alimentatieverplichtingen, wordt ervan uitgegaan dat de man alimentatie betaalt en dat de vrouw alimentatie ontvangt"

Citaat: "De wetenschappelijke commissie van de NVvR en het landelijk overleg van sectorvoorzitters van familiesectoren van de rechtbanken (LVO) hebben gezamenlijk dit advies opgesteld. Als in dit advies wordt gesproken over alimentatieverplichtingen, wordt ervan uitgegaan dat de man alimentatie betaalt en dat de vrouw alimentatie ontvangt"

Citaat: "De Hoge Raad oordeelt over de lasten van een nieuw gezin dat “het enkele feit dat de vader zijn leven met een nieuwe partner is gaan delen en zich aldus in een nieuwe gezinssituatie heeft begeven, die tot een ongunstiger verhouding tussen inkomsten en uitgaven heeft geleid, onvoldoende is om de ten behoeve van het kind verschuldigde bijdrage op een lager bedrag te bepalen dan anders verschuldigd zou zijn, en zo de belangen van het kind in het kader van de hiervoor bedoelde afweging bij die van de nieuwe partner achter te stellen.”

236

ADVIES

Het eindrapport van de werkgroep alimentatiebeleid “Het kind centraal: verantwoordelijkheid blijft” een interdepartementaal beleidsonderzoek 

Inleiding De Minister van Justitie heeft de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, zowel als de Raad voor de Rechtspraak om advies gevraagd betreffende het eindrapport van de werkgroep alimentatiebeleid. 

De wetenschappelijke commissie van de NVvR en het landelijk overleg van sectorvoorzitters van familiesectoren van de rechtbanken (LVO) hebben gezamenlijk dit advies opgesteld. Als in dit advies wordt gesproken over alimentatieverplichtingen, wordt ervan uitgegaan dat de man alimentatie betaalt en dat de vrouw alimentatie ontvangt. 

Het eindrapport van de werkgroep alimentatiebeleid (verder te noemen: het rapport) bevat voorstellen tot verbetering van de vaststelling en inning van kinderalimentatie (verder te noemen: alimentatie). Het rapport is opgesteld naar aanleiding van een kabinetsbesluit tot een interdepartementaal beleidsonderzoek naar alimentatiebeleid. Blijkens het rapport doen verzorgende ouders door het uitblijven van de alimentatie een groter beroep op de bijstand dan noodzakelijk is. Er moet één instantie komen die op verzoek van (een van) de ouders kinderalimentatie kan vaststellen en innen. Als betaling uitblijft, zou deze organisatie ook beslag moeten kunnen leggen op het loon van de betalende ouder. Daarnaast moet de hoogte van kinderalimentatie op een eenvoudige manier vastgesteld kunnen worden. Op dit moment wordt de hoogte van kinderalimentatie berekend aan de hand van de draagkracht van de niet-verzorgende ouder en de behoefte van het kind. In het voorgestelde model bestaat de kinderalimentatie uit een onderhoudsdeel en een verzorgingsdeel. De niet-verzorgende ouder draagt een vast bedrag bij aan het onderhoud van het kind. Daarnaast betaalt hij of zij volgens vaste normen voor de zorg die de andere ouder op zich heeft genomen.  

Commentaar 

De wetenschappelijke commissie heeft met belangstelling kennis genomen van het rapport van de werkgroep. Doelstelling van dit rapport is het oplossen van de hieronder nader omschreven knelpunten: de wetenschappelijke commissie kan zich hier in hoofdlijnen mee verenigen. Echter, op de uitvoering hiervan heeft de wetenschappelijke commissie kritiek, nu de uitgangspunten waarop men de oplossingen baseert niet goed doordacht lijken en tevens te weinig gebaseerd zijn op de rechtspraktijk. Naar het oordeel van de wetenschappelijke commissie wordt zowel van de beoogde positie verbetering van de kinderen als van de bezuinigingen op uitkeringen en rechterlijke macht teveel verwacht. Daarnaast is het rapport teveel toegespitst op bezuinigingen en ziet het te weinig op verbetering van het huidige alimentatiesysteem. 

De teneur van het rapport is dat het mes aan twee kanten snijdt: bezuinigingen op de collectieve uitgaven enerzijds en positieverbetering van het kind anderzijds. De directe effecten zijn dat hoge kosten voor de instelling van het Intermediair moeten worden gemaakt, terwijl het zeer de vraag is of die ooit geld oplevert en dat er een lagere alimentatie voor kinderen van welgestelde ouders zal worden vastgesteld, terwijl niet zeker is of kinderen van ouders met lagere inkomens er beter van worden. Gelet op de constatering dat de uitgangspunten van de werkgroep voor discussie vatbaar zijn, bestaat het gevaar dat alleen de directe bovengenoemde negatieve effecten bewaarheid worden en noch de positie van het kind wordt verbeterd, noch de bezuinigingen gerealiseerd zullen worden.   

In dit advies bespreekt de wetenschappelijke commissie de door de werkgroep gesignaleerde knelpunten en aangedragen oplossingen. Hierna doet de wetenschappelijke commissie enkele concrete aanbevelingen, die een minder grote inbreuk op het huidige beleid vormen. Deze zullen naar het oordeel van de wetenschappelijke commissie eerder maatschappelijk worden geaccepteerd en de verwachting is dat zij een rechtvaardiger resultaat zullen opleveren voor het kind, de ouders en de gemeenten. 

Knelpunten volgens de werkgroep met kanttekeningen

De werkgroep signaleert in het rapport een drietal knelpunten in het huidige alimentatiebeleid. Hieronder worden deze knelpunten kort samengevat, vervolgens plaatst de wetenschappelijke commissie hierbij enige kanttekeningen.

A             Ongelijke verdeling van de lasten

De werkgroep merkt op dat de lasten ongelijk verdeeld zijn tussen de alimentatieplichtige en gerechtigde. De werkgroep ziet hiervoor twee belangrijke redenen:

1     De wijze waarop de draagkracht van de alimentatieplichtige wordt vastgesteld leidt ertoe dat een aanzienlijk aantal lasten van de alimentatieplichtige voorgaat op de te betalen kinderalimentatie. Voorts mag de alimentatieplichtige van de resterende bestedingsruimte een deel vrijhouden. Hierna wordt pas toegekomen aan kinderalimentatie. Als er vervolgens onvoldoende draagkracht is om de kinderalimentatie op het niveau van de genormeerde behoefte van het kind te betalen, ontvangt de verzorgende ouder een te laag bedrag en wordt het inkomen van de alimentatieplichtige beschermd.

2     Bij de vaststelling van alimentatie wordt nauwelijks rekening gehouden met de verzorgingstijd van kinderen. De benodigde verzorgingstijd beïnvloed wel in directe zin de verdienmogelijkheden en dus de inkomenspositie van de verzorgende ouder. De verzorging van kinderen is wel een van de factoren die bij de toekenning van partneralimentatie een rol kan spelen.

B             Onvoldoende naleving

Er volgt uit de door de werkgroep geraadpleegde cijfers dat de onderhoudsplicht onvoldoende wordt nageleefd. Dit zou veroorzaakt worden door het niet verzoeken om alimentatie, het ontbreken van draagkracht en het niet betalen van vastgestelde alimentatie, hetgeen consequenties heeft voor het verhaal van bijstand door de gemeenten.

C         Ingewikkeld vast te stellen en emotionele vervlechting

De werkgroep stelt dat alimentatie volgens het huidige systeem ingewikkeld vast te stellen is. De alimentatie wordt frequent gewijzigd indien de omstandigheden waarvan is uitgegaan bij de eerste vaststelling van de alimentatie wijzigen, hetgeen naar het oordeel van de werkgroep een belasting oplevert voor de rechterlijke macht. Op dit moment houden naast de rechterlijke macht het Landelijke Bureau Inning Onderhoudsbijdragen en de gemeentelijke sociale dienst zich voor verschillende groepen bezig met de inning en vaststelling van kinderalimentatie. De werkgroep stelt dat dit te versnipperd is.

Voorts stelt de werkgroep dat de huidige wijze van vaststelling en de mogelijkheid om frequent wijziging te verzoeken een blijvende emotionele en zakelijke betrokkenheid veroorzaakt tussen de gescheiden partners, die zich slecht verstaat met de gewenste economische en emotionele zelfstandigheid. 

De wetenschappelijke commissie en het LVO hebben bovenstaande knelpunten besproken en geconstateerd dat de ervaringen uit de rechtspraktijk niet althans in mindere mate overeen stemmen met de bevindingen van de werkgroep. Hieronder plaatst de wetenschappelijke commissie enkele kanttekeningen met betrekking tot de door de werkgroep gesignaleerde knelpunten. 

Ad A1

Ook nu wordt het inkomen van de alimentatieplichtige niet beschermd, zoals in het rapport wordt gesteld.

·         De alimentatierechter is nu al zeer terughoudend met het rekening houden met lasten aan de zijde van de alimentatiegerechtigde. Ten aanzien van de schulden wordt onderzocht of het een noodzakelijke schuld is waarop wordt afgelost en of deze voor de alimentatieverplichting gaat. Kinderalimentatie dient altijd voor te gaan.

Een uitzondering is wellicht te bedenken voor de schulden die na de ontbinding van het huwelijk danwel de verbreking van relatie moeten worden afgelost. Het zou averechts kunnen werken als betalingen op deze schulden buiten beschouwing zouden worden gelaten,  dan zouden de schuldeisers de vrouw immers kunnen aanspreken. Beide partijen hebben daarom baat bij een snelle aflossing van deze schulden.

·         De Hoge Raad oordeelt over de lasten van een nieuw gezin dat “het enkele feit dat de vader zijn leven met een nieuwe partner is gaan delen en zich aldus in een nieuwe gezinssituatie heeft begeven, die tot een ongunstiger verhouding tussen inkomsten en uitgaven heeft geleid, onvoldoende is om de ten behoeve van het kind verschuldigde bijdrage op een lager bedrag te bepalen dan anders verschuldigd zou zijn, en zo de belangen van het kind in het kader van de hiervoor bedoelde afweging bij die van de nieuwe partner achter te stellen.”[1]

·         Als de alimentatieplichtige niet een deel van de resterende bestedingsruimte mag vrijhouden zal hij minder gemotiveerd zijn om inkomsten te verhogen.

·         Als er geen kinderalimentatie wordt betaald, komt dat, zo is de ervaring, meestal doordat de alimentatieplichtige onvoldoende inkomen heeft. Het opleggen van een forfaitaire kinderalimentatie helpt dan niet.  

Ad A2

Gesteld wordt door de werkgroep dat indien de niet-verzorgende ouder niet voldoet aan de verzorgingsverplichting, hiermee geen rekening wordt gehouden bij de vaststelling van de behoefte aan kinderalimentatie. Dit is onjuist. Bij de bepaling van de behoefte wordt naast de forfaitair vastgestelde behoefte rekening gehouden met kosten van kinderopvang indien en voor zover deze gemaakt worden.  

Ad B

De werkgroep baseert de veronderstelling dat de onderhoudsplicht onvoldoende wordt nageleefd met name op de bij het rapport behorende bijlage 5. De gegevens uit deze bijlage zijn echter te mager om deze conclusie te kunnen rechtvaardigen en stroken niet met de rechtspraktijk. Overigens biedt het leggen van loonbeslag als er een rechterlijke uitspraak is voldoende mogelijkheden om de alimentatie te innen. 

Ad C

Het gesignaleerde probleem van het vaststellen van kinderalimentatie blijkt in de rechtspraktijk niet een zo groot knelpunt te zijn als de werkgroep in haar rapport doet voorkomen. Kinderalimentatie wordt vaak bij de echtscheiding vastgesteld en regelmatig tegelijk met de partneralimentatie. In dat geval kost het de rechter zeer weinig extra tijd. Maar ook indien enkel om kinderalimentatie wordt verzocht is de vaststelling hiervan in het algemeen voor een ervaren rechter weinig tijdrovend. Alimentatievaststelling geschiedt thans volgens voor ieder kenbare normen die door alimentatiegerechtigden en -plichtigen alsmede door de rechterlijke macht en de advocatuur worden geaccepteerd en als rechtvaardig ervaren. Daarnaast geldt dat de vaststelling van de behoefte van de kinderen momenteel geheel niet ingewikkeld is en thans al nagenoeg forfaitair geschiedt. 

Ten aanzien van de genoemde emotionele vervlechting kan opgemerkt worden dat als twee mensen samen een kind hebben, hun levens door dit kind vervlochten blijven en de kinderalimentatieverplichting daar slechts in geringe mate toe bijdraagt.  

In het rapport wordt gesteld dat verhaal door gemeenten kostbaar en tijdrovend is. Dit ligt waarschijnlijk aan de manier waarop dit gebeurt: gemeenten moeten er eerst achter komen of de bijstand verhaald kan worden op een alimentatieplichtige ouder, vervolgens moeten zij het adres van de ouder achterhalen en hem verzoeken inlichtingen te geven over zijn financiële positie. Als er geen reactie komt, moet de gemeente een verhaalsbesluit nemen. Dan wordt verzocht te betalen. Als er dan nog geen reactie komt, moet een verzoek bij de rechtbank worden ingesteld. Als de zaak dan op de zitting komt, wordt regelmatig geoordeeld dat deze procedure te lang heeft geduurd en dat dat reden is om de ingangsdatum te verschuiven. Ook komt het regelmatig voor dat alimentatieplichtigen kort voor de zitting alsnog reageren en dat dan blijkt dat zij geen draagkracht hebben, zodat het verzoek wordt ingetrokken. 

Door de werkgroep aangedragen oplossingen 

Hieronder bespreekt de wetenschappelijke commissie eerst de door de werkgroep aangedragen oplossingen. Daarna volgt het standpunt van de wetenschappelijke commissie. 

De werkgroep doet, kort gezegd, de volgende aanbevelingen:

1.      Kinderalimentatie is bestemd voor het kind. Keuzes die ouders na een scheiding maken dienen niet van invloed te zijn op de te betalen kinderalimentatie.

2.      De overheid stelt eenvoudige, duidelijke en begrijpelijke normen vast voor minimaal te betalen kinderalimentatie

3.      Kinderalimentatie dient te bestaan uit een vergoeding voor de onderhoudskosten en de verzorgingskosten voor kinderen. Dit doet recht aan de verantwoordelijkheid voor de niet-verzorgende ouder bij te dragen in de kosten van opvoeding van en zorg van het kind.

4.      Het draagkrachtprincipe zoals bij de huidige vaststelling van kinderalimentatie gehanteerd dient vervangen te worden door het principe dat beide ouders altijd bijdragen aan de kosten voor het onderhoud én de verzorging van de kinderen.

5.      In geval van co-ouderschap en gelijke verdeling van zorgtaken kan de kinderalimentatie vervangen worden door bijdragen in natura.

6.      De vormgeving van de kinderalimentatie moet de ontvlechting van financiële belangen van de ouders na hun scheiding danwel beëindiging van de samenleving of het besluit om geen gezamenlijk gezin (meer) te vormen mogelijk maken.

7.      De overheid zorgt ervoor dat, als de vaststelling of inning van de kinderalimentatie haperingen vertoont, (één van de) ouders zich kan/kunnen richten tot een laagdrempelig intermediair voor de vaststelling en inning van kinderalimentatie.

8.      Het intermediair berekent bij de vaststelling en inning van kinderalimentatie een kostenvergoeding.

9.      Het intermediair heeft verregaande bevoegdheden, zoals administratieve vaststelling van de alimentatie en mogelijkheid tot het leggen van loonbeslag bij de alimentatieplichtige.

10.  De verzorging van het kind of meer kinderen dient niet langer een factor te zijn bij de vaststelling van partneralimentatie. 

Standpunt van de wetenschappelijke commissie 

De wetenschappelijke commissie constateert dat de ervaringen in Duitsland met, of vergelijkend onderzoek naar een soortgelijk stelsel van vaststelling en inning van kinderalimentatie in het rapport niet zijn gebruikt ter motivering van de keuze voor het stelsel.

Daarnaast heeft de wetenschappelijke commissie de volgende bezwaren tegen het door de werkgroep voorgestelde stelsel. 

·         Met betrekking tot de eerste aanbeveling merkt de wetenschappelijke commissie op dat die zich slecht verhoudt met het uitgangspunt van de contractsvrijheid van partijen, welke het rapport tevens voorstaat. Dit lijkt tegenstrijdig. 

·         De samenvoeging van vaststellende en innende taak lijkt principieel onjuist. Te denken valt aan budgettering van de betreffende instantie aan de hand van resultaatgericht werken (hoeveel geld halen zij binnen). 

·         Er kan wel een forfaitaire bijdrage worden vastgesteld, maar dat wil nog niet zeggen dat die ook kan worden betaald. Het is het verleggen van het probleem: wat als de forfaitair bepaalde bijdrage met afwijzing van het beroep op de hardheidsclausule niet wordt betaald of kan worden betaald, mag dan beslag worden gelegd tot onder de beslagvrije voet? Een rigide systeem zoals in de eerste variant wordt voorgesteld zal de alimentatieplichtige in de problemen brengen. Met een hardheidsclausule zal veelvuldig beroep op de rechter worden gedaan. Als de alimentatieplichtige niet kan betalen zal hij de alimentatieplicht als onredelijk ervaren. 

·         Een verbetering van de vaststelling en inning van bijstandsverhaal door de gemeenten zou ook al heel wat kunnen oplossen. Uit het rapport blijkt dat in slechts 22 % van de gevallen waarin de bijstandsgerechtigde aanspraak zou kunnen maken op kinderalimentatie deze aanspraak wordt gerealiseerd[2]. Kennelijk laten de gemeenten nogal wat verhaal zitten, ondanks de verplichting tot verhaal. Met de beschikking kunnen de alimentatiegerechtigde of de gemeente middels de deurwaarder nu op eenvoudige wijze beslag laten leggen op loon of bezittingen van de alimentatieplichtige. 

·         De wetenschappelijke commissie vraagt zich voorts af of een "intermediair" wel in staat is om in de lastige zaken snel en goed een bijdrage vast te stellen. De zelfstandige ondernemers, om maar een voorbeeld te noemen, zullen toch een bron van geschillen blijven, zeker bij de vaststelling van het inkomen. Bij de twee laatste in het rapport genoemde varianten[3] wordt de bijdrage afhankelijk van het inkomen vastgesteld. Het vaststellen van het inkomen echter, maakt vaak al meer dan de helft van de “ingewikkelde” bepaling van de alimentatie uit. Voorgesteld wordt om het belastbaar inkomen als uitgangspunt te nemen. Ook hier is echter sprake van een redelijk ingewikkelde berekening, nu de adviestabellen voor ouderbijdrage 2002 uit gaan van het verzamelinkomen[4]. 

·         Bepaald een probleem zou zijn de variant waarbij eigenlijk geen aanpassing van het eenmaal vastgestelde bedrag mogelijk is. Het zal in veel gevallen in ernstige strijd met het rechtvaardigheidsgevoel komen wanneer - bijvoorbeeld - een enorme inkomensverbetering bij de vader tot geen enkele positieve consequentie voor het kind leidt, en andersom wanneer een faillerende vader toch een forse alimentatie moet blijven betalen omdat het ten tijde van de vaststelling daarvan zo goed ging bijvoorbeeld in de IT-branche waarin hij werkte. 

·         De alimentatieplichtige behoudt een prikkel om inkomen te verhogen door behoud van een vrij besteedbaar deel, waardoor de onderhoudsbijdrage voor kinderen vervolgens kan worden verhoogd. Bij het wegvallen van de prikkel zal de alimentatiegerechtigde minder inspanning leveren om zijn inkomen te verhogen. 

·         De vraag is of de aan het op te richten intermediair verbonden kosten zullen opwegen tegen de besparingen bij de rechterlijke macht. De rechterlijke macht heeft op dit moment reeds alle expertise in huis om onderhoudsbijdragen vast te stellen en dat blijft zo, omdat ook onder de voorgestelde regeling partneralimentatie door de rechter dient te worden vastgesteld. Het meerwerk voor kinderalimentatie moet niet worden overdreven. Thans is het aantal wijzigingsverzoeken beperkt en wordt kinderalimentatie meestal in de echtscheidingsprocedure tegelijk met de ex-partneralimentatie vastgesteld. Gescheiden vaststelling van partner- en kinderalimentatie kan wel eens meer werk opleveren. De rechtbank zal bij het vaststellen van ex-partneralimentatie rekening moeten houden met het vast te stellen bedrag aan kinderalimentatie door de Intermediair. Bij een beroep op de hardheidsclausule zal de rechtbank vervolgens de kinderalimentatie moeten toetsen en daarna eventueel de ex-partneralimentatie, al dan niet met terugwerkende kracht, moeten aanpassen. 

·         De maatregelen die nu voorgesteld worden zijn bedoeld om de situatie te verbeteren van de groep alimentatiegerechtigden die een bijstanduitkering hebben. Zij werken echter door bij de grote groep kinderalimentatiegerechtigden die geen bijstandsuitkering hebben. De voorgestelde maatregelen lijken niet erg voordelig uit te werken voor deze laatste groep, nu de hoogte van de forfaitaire kinderalimentatie lager lijkt uit te vallen dan bij vaststelling op de huidige wijze. 

·         De wetenschappelijke commissie acht het onwenselijk dat wordt uitgegaan van de norm van verdeling van zorg voor kinderen over de werkweek, nu deze norm vaak niet in het belang van het kind zal zijn. In de meeste gevallen is het niet in het belang van de kinderen om elke helft van de week te worden verplaatst naar een andere woonomgeving. 

·         Een vergoeding voor niet in natura geleverde zorg door de alimentatieplichtige ouder nodigt uit tot het aanbieden van die zorg door deze als "goedkoop" alternatief, terwijl het de praktijk is co-ouderschap slechts een werkbare optie is indien er goede afspraken tussen partijen zijn gemaakt en er tevens nog een goede verstandhouding aanwezig is. Indien zulks niet het geval is, zal co-ouderschap leiden tot conflicten en geschillen met betrekking tot het ouderlijk gezag.

Het lijkt niet juist om omgang of co-ouderschap op te koppelen aan de kinderalimentatie. Daardoor ontstaat juist een grote mate van “vervlechting”. Overigens wordt, indien ook partneralimentatie wordt betaald, geen ontvlechting bereikt door forfaitaire vaststelling van kinderalimentatie. 

·         Een koppeling tussen hoogte van de zorgbijdrage en inkomen van de alimentatieplichtige zal in veel gevallen worden ervaren als een verkapte partneralimentatie, met name in die gevallen waarin de verzorgende ouder een nieuwe relatie heeft, niet van plan is te gaan werken of een aanzienlijk lager inkomensniveau heeft dan de niet-verzorgende ouder. 

·         Er is bij de rechtbanken een behoorlijke expertise opgebouwd, die moet blijven bestaan ten behoeve van de gevallen waarin de hardheidsclausule getoetst moet worden en voor de ex-partneralimentatie. Het zal een zeer kostbare zaak worden om een instantie te vormen die alimentatie kan vaststellen en innen. Daarnaast lijken de huidige methoden van inning via een deurwaarder of het LBIO zeer eenvoudig en niet snel te verbeteren door een nieuw orgaan. Ervan uitgaande dat een nieuw stelsel tot beperking van maatschappelijke en collectieve lasten zou moeten leiden, lijkt het oprichten van een nieuwe ambtelijke instantie het paard achter de wagen spannen, zeker waar alle expertise reeds bij de rechter voorhanden is en geen onderzoek is gedaan naar de te verwachten positieve effecten in financiële zin van de voorstellen. Als er al een ander inningsorgaan moet komen, zou gekozen kunnen worden voor de Raad voor de Kinderbescherming in verband met de te verwachten problemen rond de verzorging en omgang of voor de Belastingdienst in verband met de eenvoudige toegang tot inkomensgegeven en inningsmogelijkheden. Het is echter de vraag of deze instanties met deze taak belast willen worden. 

·         Als de alimentatieplichtige een inkomen heeft op bijstandsniveau, heeft het opleggen van een alimentatieverplichting weinig zin, omdat de geringste kinderalimentatie ervoor zal zorgen dat hij minder kan besteden dan het bestaansminimum. Er kan dan ook geen beslag gelegd worden. Op grond van gegevens uit Denemarken lijkt het erop dat een systeem zoals voorgesteld slechts werkt ingeval van lage bijdragen met zomin mogelijk gelegenheid tot bijstelling.

Diverse opmerkingen 

Proportionaliteit en subsidiariteit 

Voorkomen moet worden dat het systeem tot vaststelling van kinderalimentatie wordt gebruikt voor een probleem dat ligt op het terrein van de uitvoering van de algemene bijstandswet en bezuinigingen in het algemeen. Voorts is onvoldoende onderzocht of minder verstrekkende maatregelen zoals hieronder aanbevolen, niet tenminste tot hetzelfde resultaat kunnen leiden. Overigens acht de wetenschappelijke commissie het niet waarschijnlijk dat de voorgestelde maatregelen tot bezuinigingen zullen leiden. 

Effectiviteit 

Ook de vaststelling van forfaitaire alimentatie zal de nodige problematiek met zich meebrengen. Ondanks dat een juridische beroepsgang mogelijk blijft, doet de introductie van hardheidsclausules (b.v. door werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, faillissement, schuldsanering etc.) vermoeden dat alsnog maatwerk moet worden geleverd, zoals naar verluid in Duitsland ook het geval is. De voorstellen zijn op dit onderdeel niet concreet uitgewerkt. 

Acceptatie 

In het voorstel komt er een Intermediair die een belastingdienstachtige aanpak heeft. Deze stelt vast en int, en wie het er niet mee eens is stapt naar de rechter. Zeker als het forfaitaire systeem gevoelsmatig onredelijke uitkomsten heeft (en dat zal het zeker hebben bij alimentatieplichtigen als de bedoeling wordt gerealiseerd namelijk meer alimentatie binnenhalen), zal men de rechter blijven vinden. Wellicht is dat een snel afnemende zaak wanneer de rechters dezelfde harde forfaitaire aanpak hanteren als het Intermediair, maar aan een hardheidsclausule zal niet te ontkomen zijn. Verwachtingen omtrent besparingen zijn dan ook te hoog gespannen. Het huidige systeem van maatwerk is zo gegroeid vanuit de vragen uit de praktijk. 

Problemen zijn te verwachten in die gevallen waarin de verzorgende ouder een nieuwe relatie aangaat met een gefortuneerde partner. De opgelegde bijdrage zal dan verworden tot partneralimentatie. Het in rekening brengen van verzorgingstijd kan worden voorkomen door zorg in natura, welke "goedkope" variant bij voorkeur zal worden gekozen. Hierboven is hier al aandacht aan besteed. 

Bezuinigingen

Dat de op zich niet nieuwe voorstellen thans worden gedaan, is mogelijk gemaakt door de politieke wens bezuinigingen te realiseren. De voorstellen zijn er namelijk op gericht verzorgende ouders (meestal moeders) uit de bijstand te houden of te krijgen. Volgens het eindrapport zullen de besparingen in 2006 ten minste 190 miljoen euro per jaar bedragen, een niet onderbouwde aanname. Op geen enkele wijze worden de schattingen inzichtelijk gemaakt. 

Overgangsrecht 

De wetenschappelijke commissie adviseert -met name in het kader van de rechtszekerheid- aandacht te schenken aan het overgangsrecht.

Aanbevelingen

De wetenschappelijke commissie is van mening dat de beoogde doelstellingen eerder op een andere wijze behaald kunnen worden en doet hiertoe de volgende aanbevelingen. 

·         Het percentage van de draagkracht dat aan kinderalimentatie wordt besteed zou kunnen worden verhoogd, eventueel tot 100 % van de draagkracht ten behoeve van kinderalimentatie. De kans bestaat dan wel dat de alimentatieplichtige niet (meer) gaat werken, omdat hetgeen hij daarmee verdient rechtstreeks naar de moeder of de sociale dienst gaat. 

·         “Luxe lasten” zoals pensioenpremies, tandartskosten, begrafenisverzekeringspremies e.d. zouden bij de bepaling van de draagkracht tot het betalen van kinderalimentatie buiten beschouwing gelaten kunnen worden (algemene herijking alimentatienormen). 

·         Kinderalimentatie dient preferent te zijn (bij faillissement en voor de WSNP). 

·         Het probleem van de in het rapport genoemde verhaalsval moet opgeheven worden. Als er geen kinderalimentatie is vastgesteld, maar wel een verhaalsbijdrage, zou de alimentatiegerechtigde deze beschikking ook buiten de bijstand moeten kunnen gebruiken. De rechter dient dan wel te splitsen tussen een bijdrage ten behoeve van het kind en ten behoeve van de ex-partner. 

·         Een mogelijke oplossing voor het door de werkgroep geconstateerde probleem van het frequent wijzigen van de alimentatie zou kunnen liggen in het herformuleren van art. 1:401 BW in die zin dat wijzigingsverzoeken kinderalimentatie een apart regime kennen. Bepaald zou kunnen worden dat de hoogte van de kinderalimentatie slechts gewijzigd kan worden in geval van zo ingrijpende wijziging van omstandigheden dat ongewijzigde handhaving naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet van de alimentatiegerechtigde kan worden gevergd. 

·         Enerzijds wordt in het rapport gesteld dat kinderalimentatie een recht is van het kind en dat keuzes die ouders maken na de echtscheiding niet van invloed moeten zijn op de hoogte van de te betalen kinderalimentatie. Anderzijds wordt gesteld dat als ouders zelfstandig tot overeenstemming kunnen komen, inmenging door de Intermediair niet noodzakelijk is. Dat is tegenstrijdig. Kinderalimentatie kan in het kader van bijstandsverhaal (zie artt. 93 en 94 Abw) reeds ambtshalve getoetst worden. Bijstand wordt pas verstrekt op het moment dat aangetoond is, dat de eerste stappen tot de procedure zijn gemaakt. 

·         Een van de problemen die naar voren komt in het onderzoek is dat gemeenten een omslachtige weg moeten volgen om bijstand te kunnen verhalen. Wellicht is het mogelijk om besluiten tot verhaal, nadat de termijn voor bezwaar en of beroep ongebruikt is verstreken, direct executabel te maken. In een dergelijk geval kan de gemeente in een veel eerder stadium beslag leggen op loon of bezittingen. Een ander voordeel is dat alimentatieplichtigen veel eerder zullen reageren als zij weten dat er anders beslag wordt gelegd.  

·         Schulden welke na de ontbinding van het huwelijk danwel de verbreking van de relatie door de alimentatieplichtige worden afgelost kunnen ertoe leiden dat kinderalimentatie op nihil of een lager bedrag is gesteld.  De wetenschappelijke commissie acht het raadzaam dat die schulden in dat geval in de beschikking worden opgenomen met een bepaling daarbij wanneer, op basis van de hoogte van de schuld en de te verrichten aflossingen, er weer ruimte zal  ontstaan voor kinderalimentatie, alsmede de hoogte daarvan. 

Conclusie 

De wetenschappelijke commissie is van oordeel dat het rapport nauwelijks voorstellen bevat die als een verbetering beschouwd kunnen worden, nu de voorstellen tot minder maatwerk en flexibiliteit leiden. Daarnaast wordt het huidige systeem van vaststelling op grond van draagkracht en behoefte ten onrechte geschrapt, terwijl de noodzaak daarvan niet is aangetoond. De voorstellen zullen naar het oordeel van de wetenschappelijke commissie  maatschappelijk slecht geaccepteerd worden, mede doordat de uitgangspunten onvoldoende doordacht en uitgewerkt zijn.

De wetenschappelijke commissie adviseert de in het rapport voorgestelde wijzigingen van het familie en jeugdrecht niet in wetgeving om te zetten.   

Den Haag, 20 november  2002

Namens het hoofdbestuur van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak,

de wetenschappelijke commissie,

G.Chr. Kok, voorzitter.

NJ 1995/286

Zie pagina 21 van het rapport;
Zie pagina 29 e.v. van het rapport;
Zie bijlage 9 van het rapport: De term verzamel inkomen wordt gebruikt voor het totale inkomen van box I (inkomsten uit arbeid en woning), box II (inkomsten uit aanmerkelijk belang) en box III (inkomsten uit vermogen)

Ouders BOYCOT het beruchte bestuursorgaan Raad voor de Kinderbescherming