|
RECHTBANK
LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nrs.: 03/518 BESLU & 03/547 BESLU
Inzake het geding van
Stichting De Faunabescherming, statutair gevestigd te Amstelveen,
hierna: de Faunabescherming,
gemachtigde: mr. B. Arentz, advocaat te Amsterdam,
en
Nederlandse Vereniging tot bescherming van Vogels, statutair gevestigd te
Zeist,
hierna: de Vogelbescherming,
gemachtigde: mr.drs. A.E.M. Ninaber, jurist in dienst van de
Vogelbescherming,
gezamenlijk te noemen: eisers,
tegen
het college van gedeputeerde staten van Fryslân (GS), verweerder,
gemachtigde: mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2002 heeft verweerder aan de Bond van Friese
Vogelbeschermings Wachten (BFVW) op grond van art. 60 van de Flora- en
Faunawet (Ffw) en art. 2 van de Regeling zoeken, rapen en beschermen van
kievitseieren Flora- en faunawet (hierna: de Regeling) ontheffing verleend
van het in art. 12 Ffw opgenomen verbod op het rapen van eieren van
inheemse dieren. De ontheffing geldt voor een periode van vijf jaar. Aan
de ontheffing zijn een twaalftal voorschriften verbonden.
Namens eisers zijn tegen dit besluit bezwaarschriften ingediend.
Bij besluit van 1 april 2003 heeft GS de bezwaren van de Faunabescherming
ongegrond verklaard. Op dezelfde datum heeft verweerder de bezwaren van de
Vogelbescherming tegen voorschrift 2 gegrond verklaard en voor het overige
ongegrond. Het primaire besluit is herroepen voor wat betreft de in
voorschrift 2 genoemde raapperiode, welke gewijzigd is in "de periode
van 1 maart tot en met 8 april". Voor het overige is het besluit van
17 december 2002 gehandhaafd.
Tegen deze beslissingen hebben eisers beroep ingesteld. Het beroep van de
Faunabescherming is bekend onder registratienummer 03/518 BESLU. Het
beroep van de Vogelbescherming is geregistreerd onder nummer 03/547 BESLU.
Ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 3 februari
2004 zijn de zaken gevoegd behandeld . Namens de Vogelbescherming zijn
verschenen mr. A.J. Durville en de heer Osieck, gemachtigden. Namens de
Faunabescherming zijn verschenen A.P. de Jong en H.H. Niesen,
gemachtigden, bijgestaan door mr. B. Arentz, advocaat te Amsterdam. Namens
GS zijn verschenen R.J.A. Hobbenschot, werkzaam in provinciale dienst, en
mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden. Namens de BFVW is verschenen
dr.ir. A. Osinga, voorzitter.
Op grond van art. 8:68 Awb heeft de griffier bij brief van 27 februari
2004 aan partijen kenbaar gemaakt dat de rechtbank heeft besloten tot
heropening van het onderzoek teneinde een deskundige te raadplegen.
De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB)
benoemd tot deskundige. De StAB heeft op 6 december 2004 een rapport (met
bijlagen) ingezonden. Deze stukken zijn in afschrift aan partijen
verzonden en partijen hebben de gelegenheid gehad op deze stukken te
reageren.
Op 1 februari 2005 zijn de beroepen gevoegd behandeld ter nadere zitting
van de meervoudige kamer van de rechtbank. Namens de Vogelbescherming zijn
verschenen mr.drs. A.E.M. Ninaber en B. van Gemerden, gemachtigden. Namens
de Faunabescherming zijn verschenen H.H. Niesen, gemachtigde, en mr. B.
Arentz, advocaat te Amsterdam. Namens GS zijn verschenen R.J.A.
Hobbenschot, werkzaam in provinciale dienst, en mr. J.V. van Ophem,
advocaat te Leeuwarden. De BFVW is ter zitting vertegenwoordigd door H.
Kalsbeek, gemachtigde. Van de zijde van de StAB zijn verschenen K.A.
Ottens en ing. P.M. Stroeken.
Motivering
Feiten en omstandigheden die de rechtbank als vaststaand aanneemt
Op 3 september 2002 heeft de BFVW bij GS een aanvraag ingediend. De
aanvraag strekt ertoe in het kader van de Ffw en de daaraan verbonden
regelgeving vergunning te verkrijgen voor het zoeken en rapen van
kievitseieren en het beschermen van alle weidevogels. De aanvraag is nader
onderbouwd bij schrijven van 4 oktober 2002.
Bij besluit van 17 december 2002 heeft verweerder voor een periode van
vijf jaar ontheffing verleend als bedoeld in art. 60 Ffw juncto art. 2 van
de Regeling van het verbod van art. 12 Ffw ten behoeve van het zoeken en
rapen van eieren van de kievit (Vanellus Vanellus). Aan de ontheffing zijn
de volgende voorschriften verbonden:
"1. De BFVW verleent aan een ieder die daartoe een verzoek
heeft ingediend toestemming voor het zoeken en rapen van kievitseieren
door afgifte van een persoonsgebonden en van een uniek nummer voorziene
eierzoekkaart/nazorgpas.
2. Een houder van een eierzoekkaart/nazorgpas als bedoeld onder
1 raapt in de periode van 1 tot en met 8 april niet meer dan 15 eieren.
3. Degene, die eieren zoekt en raapt, beschermt de nesten en
legsels, danwel draagt er zorg voor dat deze worden beschermd.
4. Het is verboden zich bij het zoeken en rapen van
kievitseieren door één of meer honden te doen vergezellen.
5. Een eierzoekkaart/nazorgpas wordt niet verstrekt indien in
enig voorafgaand jaar niet is voldaan aan de op grond van artikel 60,
derde lid, van de Flora- en faunawet, verplichte beschermingsactiviteiten
of indien misbruik, verkeerd gebruik of andere onregelmatigheden zijn
geconstateerd.
6. De BFVW registreert de verstrekte eierzoekkaarten/nazorgpassen,
het aantal geraapte eieren, en brengt de gevonden maar niet geraapte
eieren, het aantal broedparen alsmede de aard en omvang van de
beschermingsactiviteiten in kaart.
7. Uiterlijk 1 oktober van elk jaar worden de gegevens als
bedoeld onder 5 aan gedeputeerde staten van Fryslân ter beschikking
gesteld.
8. Het zoeken en rapen van eieren is niet toegestaan in
terreinen van Staatsbosbeheer en Natuurmonumenten en andere
grondeigenaren/-gebruikers voorzover deze dit privaatrechtelijk op kenbare
wijze hebben aangegeven.
9. Het zoeken en rapen van eieren op eens anders grond buiten
tegenwoordigheid van de gebruiker van die grond is slechts toegestaan
indien de eierzoeker in het bezit is van een eierzoekkaart/nazorgpas en
een nazorgovereenkomst, die voldoet aan door ons te stellen voorwaarden.
10. Het rapen van eieren is niet toegestaan in die terreinen
die worden beheerd door een erkende organisatie voor wie uitsluitend het
zoeken is toegestaan.
11. De beperkingen en voorschriften bedoeld onder 3, 8, 9 en 10
dienen te worden vermeld op de eierzoekkaart/nazorgpas.
12. De periode gedurende welke het zoeken en rapen is
toegestaan kan, indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven, door
ons worden beperkt."
GS heeft dit besluit -kort samengevat- als volgt gemotiveerd. De BFVW is
een erkend samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers. De BFVW is
opgericht om het zoeken, rapen en beschermen van weidevogels meer
gereguleerd vorm te geven. Zij tracht haar statutaire doelstelling, te
weten de instandhouding van de in het wild levende fauna en flora in het
algemeen en de avifauna in het bijzonder in de provincie Fryslân en
zonodig daarbuiten, onder andere te bereiken door het bevorderen van de
vogelbescherming en de verzorging, door het bevorderen en uitoefenen van
toezicht op de naleving van de wettelijke voorschriften inzake
vogelbescherming en door het verstrekken van advies ten aanzien van
eierzoeken. Het zoeken en rapen van kievitseieren is in Fryslân een
diepgewortelde traditie. Deze traditie maakt deel uit van het culturele
erfgoed in deze provincie en is onlosmakelijk verbonden met de vrijwillige
weidevogelbescherming, één van de pijlers van het provinciale
weidevogelbeleid. Vrijwillige weidevogelbescherming is een systeem dat is
gebaseerd op een kortstondig en beperkt oogsten (wise use) met
daartegenover een langdurige bescherming van alle soorten weidevogels die
broeden op het boerenland. Van alle weidevogels in Nederland broedt 85% op
boerenland en de rest in gebieden die beheerd worden door terreinbeherende
instellingen, die het beheer kunnen aanpassen aan de biotoopeisen van de
vogels. Het gaat bij de vrijwillige weidevogelbescherming om het plaatsen
van nestbeschermers, het plaatsen van markeringstekens of het verleggen
van legsels in het belang van de bescherming ervan. Op deze wijze wordt
circa 60% van de legsels van de kievit en de grutto beschermd, maar in
feite gaat het om alle weidevogels. Deze wijze van werken is landelijk
uniek en bevestigt de belangstelling en de zorg voor weidevogels, die al
heel lang deel uitmaken van de Friese cultuur. Het positieve effect van
deze beschermingsactiviteiten blijkt onder meer uit het rapport
"Onderzoek naar het effect van vrijwillige weidevogelbescherming op
het reproductieproces van weidevogels" van W.A. Teunissen/Sovon/IKC
Natuurbeheer.
Na bezwaar is voorschrift 2 herroepen voor wat betreft de daarin genoemde
raapperiode, welke is gewijzigd in "de periode van 1 maart tot en met
8 april".
Bij de beslissingen op bezwaar heeft GS zich op het standpunt gesteld dat
hij in het kader van de besluitvorming over deze ontheffing niet hoeft in
te gaan op het afwegingskader van art. 9 van de richtlijn 79/409/EEG van
de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna:
Vogelrichtlijn). Dat afwegingskader is er voor de lidstaten wanneer die
een regeling willen treffen in afwijking van art. 5 Vogelrichtlijn. Bij de
vaststelling van de Ffw en de Regeling is die afweging door de wetgever
gemaakt. Verweerder vindt dat hij er vanuit kan gaan dat de bepalingen van
de Ffw in samenhang met die van de Regeling een voldoende uitwerking
vormen van de Vogelrichtlijn. GS stelt zich derhalve op het standpunt dat
hij kan volstaan met toetsing van de aanvraag om ontheffing aan de wet (Ffw)
en de Regeling. Volgens GS voldoet de verleende ontheffing aan voormelde
wettelijke bepalingen.
Eisers hebben gemotiveerd aangegeven waarom zij van mening zijn dat GS ten
onrechte ontheffing hebben verleend aan de BFVW. De standpunten van eisers
en de BFVW worden hierna verkort weergegeven.
Volgens de Faunabescherming heeft verweerder miskend dat het rapen van
kievitseieren dusdanig schadelijk is voor die soort, dat de ontheffing
niet verleend had mogen worden. Naar de mening van de Faunabescherming
koppelt verweerder het vraagstuk van de weidevogelbescherming ten onrechte
aan de vraag of er een ontheffing verleend kan worden. Volgens de
Faunabescherming is de ontheffing voorts niet in overeenstemming met de
Vogelrichtlijn en de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992
inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en
fauna (hierna: Habitatrichtlijn). Verweerder is hierop in de beslissing op
bezwaar ten onrechte niet inhoudelijk ingegaan door te volstaan met de
overweging dat de ontheffing voldoet aan de wet en de Regeling. Ten
onrechte is in de ontheffing geen beperking gesteld aan de hoeveelheid te
rapen eieren, omdat wanneer iedereen 15 eieren mag rapen, dit er op
neerkomt dat alle eieren mogen worden geraapt. De ontheffing is op het
punt van de maximum hoeveelheid te rapen eieren niet te handhaven, evenmin
als op het punt dat verplicht aan nestbescherming moet worden gedaan.
Aldus de Faunabescherming.
De Vogelbescherming heeft zich op het standpunt gesteld dat het weliswaar
voorstelbaar is dat het rapen van kievitseieren een culturele traditie is,
die onder omstandigheden gezien kan worden als "verstandig
gebruik" als bedoeld in art. 9 van de Vogelrichtlijn, maar is van
mening dat niet is voldaan aan de in de richtlijn gestelde criteria. Zo
kan heel goed aan weidevogelbescherming gedaan worden zonder vooraf eieren
te rapen. Ook is niet voldaan aan de criteria "selectief",
"kleine hoeveelheden" en "onder strikt gecontroleerde
omstandigheden" omdat de ontheffing het mogelijk maakt dat alle
eieren in de gehele provincie die in de periode tot 9 april worden gelegd,
worden geraapt.
De BFVW heeft betoogd dat het rapen van eieren niet schadelijk is voor de
soort, waarbij zij met name de positieve effecten van de nazorg voor alle
weidevogels benadrukt. De BFVW heeft er voorts op gewezen dat een door de
Faunabescherming bij de Europese Commissie (EC) ingediende klacht over de
regeling voor het zoeken en rapen van kievitseieren is afgewezen.
Het wettelijk kader
In art. 12 Ffw is bepaald dat het verboden is eieren van dieren, behorende
tot een beschermde inheemse diersoort, te zoeken, te rapen, uit het nest
te nemen, te beschadigen of te vernielen.
Het besluit van GS waarbij de ontheffing is verleend, is gebaseerd op art.
60 Ffw. Deze bepaling luidt als volgt:
"1. Voorzover naar het oordeel van Onze Minister de
belangen van natuurbehoud zich daartegen niet verzetten, kan Onze Minister
een periode liggende tussen 1 maart en 9 april vaststellen, waarbinnen
gedeputeerde staten aan samenwerkingsverbanden van weidevogelbeschermers
die overeenkomstig het tweede lid zijn erkend, ontheffing kunnen verlenen
van het verbod van artikel 12 ten behoeve van het zoeken en rapen van
eieren van de kievit (Vanellus vanellus).
2. Gedeputeerde staten kunnen samenwerkingsverbanden van
weidevogelbeschermers erkennen indien zij voldoen aan bij ministeriële
regeling gestelde regels. Deze regels betreffen in ieder geval:
a. de rechtsvorm van de samenwerkingsverbanden en
b. de omvang en begrenzing van het gebied waarover zich de zorg
van het samenwerkingsverband kan uitstrekken.
3. Aan een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt het
voorschrift verbonden dat degene die eieren zoekt en raapt, de nesten en
legsels van weidevogels beschermt, dan wel ervoor zorgdraagt dat deze
worden beschermd. Overige voorschriften en beperkingen kunnen in ieder
geval inhouden:
a. het voorschrift dat het zoeken en rapen van kievitseieren op
eens anders grond buiten tegenwoordigheid van de gebruiker van die grond
slechts is toegestaan indien de gebruiker van de grond hiervoor
schriftelijk toestemming heeft verleend en
b. de beperking dat het zoeken en rapen van kievitseieren
slechts gedurende een deel van de in het eerste lid bedoelde periode is
toegestaan.
4. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden
gesteld met betrekking tot voorschriften en beperkingen waaronder de in
het eerste lid bedoelde ontheffingen kunnen worden verleend.
5. Het is verboden zich bij het zoeken en rapen van
kievitseieren door één of meer honden te doen vergezellen."
Bij het verlenen van de ontheffing is voorts toepassing gegeven aan de
bepalingen van de Regeling. Voor zover in dit geding relevant, luiden deze
bepalingen als volgt:
Art. 2 van de Regeling:
"In de periode van 1 maart tot en met 8 april kunnen gedeputeerde
staten aan erkende samenwerkingsverbanden van weidevogelbeschermers
ontheffing verlenen van het verbod van artikel 12 van de wet ten behoeve
van het zoeken en rapen van eieren van de kievit (Vanellus Vanellus)."
Art. 3 van de Regeling:
"Gedeputeerde Staten kunnen ieder voorzover het hun provincie betreft
samenwerkingsverbanden van weidevogelbeschermers erkennen indien zij:
a. de rechtsvorm van rechtspersoon als bedoeld in artikel 2:3 van het
Burgerlijk Wetboek bezitten en
b. de zorg van het betreffende samenwerkingsverband zich uitstrekt over
een gebied van minimaal 5000 ha. in de betreffende provincie dat is
aangegeven op een kaart van 1:50.000."
Art. 4 van de Regeling:
"Onverminderd artikel 60, derde lid, van de wet, worden aan de
ontheffingen de volgende voorschriften verbonden:
a. het erkende samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers verleent aan
een ieder die daartoe een verzoek heeft ingediend toestemming voor het
zoeken en het rapen van kievitseieren door afgifte van een
persoonsgebonden en van een uniek nummer voorziene eierzoekkaart;
b. een houder van een eierzoekkaart als bedoeld in het eerste lid raapt in
de in artikel 2 vastgestelde periode niet meer dan 15 eieren;
c. het is verboden zich bij het zoeken en rapen van kievitseieren door
één of meer honden te doen vergezellen;
d. een eierzoekkaart wordt niet verstrekt indien in enig voorafgaand jaar
niet voldaan is aan de op grond van artikel 60, derde lid, van de wet,
verplichte beschermingsactiviteiten of indien misbruik, verkeerd gebruik
of andere onregelmatigheden zijn geconstateerd;
e. het erkende samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers registreert
de verstrekte eierzoekkaarten, het aantal geraapte eieren, en brengt de
gevonden maar niet geraapte eieren, het aantal broedparen alsmede de aard
en omvang van de beschermingsactiviteiten in kaart en;
f. uiterlijk 1 oktober van elk jaar worden de gegevens bedoeld in
onderdeel e, aan gedeputeerde staten van de betreffende provincie ter
beschikking gesteld."
Art. 5 van de Regeling:
"De beschermingsactiviteiten als bedoeld in artikel 60, derde lid,
van de wet, die door of vanwege een houder van een eierzoekkaart na
tussenkomst van het erkende samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers
die de eierzoekkaart heeft verstrekt, worden verricht hebben tot doel te
voorkomen dat nesten en legsels van weidevogels worden vernield of
beschadigd door landbouwwerkzaamheden of door vee en kunnen bestaan uit:
- het markeren van nesten of
- het plaatsen van nestbeschermers."
Art. 6 van de Regeling:
"1. Gedeputeerde staten onderzoeken of laten onderzoeken
aan de hand van de op grond van artikel 4, onderdeel e, verkregen gegevens
wat de effecten van het zoeken, rapen en de beschermingsactiviteiten zijn
voor de populatie kieviten in de provincie.
2. Uiterlijk 1 februari van elk jaar stellen gedeputeerde
staten de resultaten van het in het eerste lid bedoeld onderzoek ter
beschikking van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
3. Indien uit het in het eerste lid bedoelde onderzoek blijkt
dat er sprake is van een negatief effect voor de populatie kieviten in de
provincie treft gedeputeerde staten die het aan gaat de nodige maatregelen
om dit negatieve effect ongedaan te maken."
Rechtsoverwegingen van formele aard
Ingevolge art. 60 lid 1 Ffw juncto art. 2 van de Regeling komt aan GS een
discretionaire bevoegdheid toe, op grond waarvan hij kan besluiten
ontheffing te verlenen aan een erkend samenwerkingsverband van
weidevogelbeschermers ten behoeve van het zoeken en rapen van eieren van
de kievit. Wanneer het gaat om een discretionaire bevoegdheid dient de
bestuursrechter zich te beperken tot de vraag of kan worden gezegd dat het
bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid
tot zijn besluit heeft kunnen komen, dan wel anderszins heeft gehandeld in
strijd met enige regel van geschreven recht -daaronder begrepen hetgeen in
de Awb is bepaald over onder meer zorgvuldigheid en motivering- dan wel
met enige regel van ongeschreven recht of enig algemeen rechtsbeginsel.
De rechtbank is allereerst van oordeel dat GS zich bij de bestreden
beslissingen op bezwaar ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat
hij niet op de inhoudelijke argumenten van eisers met betrekking tot de
toepassing van de Vogelrichtlijn behoefde in te gaan en kon volstaan met
toetsing aan de Ffw en de Regeling. De enkele omstandigheid dat, zoals
door GS is gesteld, de Vogelrichtlijn is omgezet in nationaalrechtelijke
bepalingen, biedt voor een dergelijke stellingname onvoldoende grondslag.
Immers, in het geval dat de Vogelrichtlijn onjuist of onvolledig is geïmplementeerd,
kan door eisers ten aanzien van de door GS verleende ontheffing een
rechtstreeks beroep worden gedaan op die bepalingen van de Vogelrichtlijn
die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald.
Naar vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen (HvJEG) is de nationale autoriteit die bevoegd is
toepassing te geven aan bepalingen van nationaal recht als hiervoor
bedoeld, evenals de wet zelf, gehouden tot eerbiediging van de bepalingen
van de richtlijn. De nationale autoriteit kan de bepalingen van de
richtlijn niet miskennen zonder het nationale recht in strijd te brengen
met het gemeenschapsrecht (HvJEG 15 maart 1990, zaak 339/87, Commissie -
Nederland). Hoewel verweerder eerst in het verweerschrift, bij gelegenheid
van latere producties en tijdens de zittingen is ingegaan op de vraag of
de verleende ontheffing mogelijk in strijd is met de Vogelrichtlijn, ziet
de rechtbank hierin geen aanleiding om tot vernieting van de bestreden
besluiten over te gaan, nu eisers, verweerder en de BFVW voldoende in de
gelegenheid zijn geweest om over en weer op elkaars inhoudelijke
stellingen te reageren.
Mede gelet op voormelde overwegingen van het HvJEG dient de rechtbank te
beoordelen of de bestreden besluiten, waarbij de verleende ontheffing in
stand gelaten is, in overeenstemming zijn met art. 60 Ffw en de Regeling.
Bij haar beoordeling dient de rechtbank de bepalingen van de Ffw en de
Regeling zoveel mogelijk te interpreteren in het licht van de bewoordingen
en objectieve doelstellingen van de Vogelrichtlijn, teneinde het hiermee
beoogde resultaat te bereiken en aldus te voldoen aan art. 249 van het
Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-verdrag).
Wanneer deze richtlijnconforme interpretatie van het nationale recht
onvoldoende is om de volle werking van het gemeenschapsrecht te
verzekeren, dient de rechtbank de desbetreffende nationaalrechtelijke
bepaling buiten toepassing te laten en de ontheffing te toetsen aan
rechtstreeks werkende bepalingen van de richtlijn. Voor het antwoord op de
vraag of een bepaling van nationaal recht in overeenstemming is met de
bepalingen van de Vogelrichtlijn, moet worden nagegaan of de Nederlandse
wetgever bij het gebruikmaken van de hem gelaten vrijheid ten aanzien van
de vorm en middelen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn, binnen de door
die richtlijn aangegeven beoordelingsmarge is gebleven (HvJEG 7 september
2004, zaak C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee en
Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels - Staatssecretaris van
Landbouw, Natuurbeheer en Visserij).
Uit de rechtspraak van het HvJEG komt verder naar voren, dat de volle
werking van het gemeenschapsrecht ook moet worden verzekerd, wanneer dat
indirect negatieve gevolgen voor de rechten van derden met zich brengt (HvJEG
7 januari 2004, zaak C-201/02, Wells - Secretary of State for Transport,
Local Government and the Regions).
De relevante bepalingen van de Vogelrichtlijn
Ingevolge art. 1 heeft de Vogelrichtlijn betrekking op de instandhouding
van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese
grondgebied van de lidstaten waarop het verdrag van toepassing is. Zij
betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en
stelt regels voor de exploitatie daarvan. De richtlijn is van toepassing
op vogels, hun eieren, hun nesten en hun leefgebieden.
Op grond van art. 2 van de Vogelrichtlijn nemen de lidstaten alle nodige
maatregelen om de populatie van de in art. 1 bedoelde soorten op een
niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de
ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens
rekening houden met economische en recreatieve eisen.
In art. 5 van de richtlijn is bepaald dat de lidstaten, onverminderd de
artikelen 7 en 9, de nodige maatregelen nemen voor de invoering van een
algemene regeling voor de bescherming van alle in art. 1 bedoelde
vogelsoorten. Deze maatregelen omvatten met name de volgende
verbodsbepalingen:
a) een verbod om, ongeacht de gebruikte methode, opzettelijk de
bedoelde vogels te doden of te vangen;
b) een verbod om opzettelijk hun nesten en eieren te vernielen
of te beschadigen of hun nesten weg te nemen;
c) een verbod om in de natuur eieren van deze vogels te rapen
en deze -zelfs leeg- in bezit te hebben;
d) een verbod om deze vogels, met name gedurende de
broedperiode, opzettelijk te storen, voor zover een dergelijke storing,
gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is,
en
e) een verbod om vogels te houden van soorten die niet mogen worden
bejaagd of gevangen.
Art. 9 Vogelrichtlijn luidt als volgt:
"1. De Lid-Staten mogen, indien er geen andere
bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de
artikelen 5, 6, 7 en 8:
a) - in het belang van de volksgezondheid en
openbare veiligheid,
- in het belang van de veiligheid van het
luchtverkeer,
- ter voorkoming van belangrijke schade aan
gewassen, vee, bossen, visserij en wateren,
- ter bescherming van flora en fauna.
b) voor doeleinden in verband met onderzoek en onderwijs, het
uitzetten en herinvoeren van soorten en voor de met deze doeleinden
samenhangende teelt
c) ten einde het vangen, het houden of elke andere wijze van
verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en
onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan.
2. In de afwijkende bepalingen moet worden vermeld:
- voor welke soorten mag worden afgeweken,
- welke middelen, installaties of methoden voor het
vangen of doden zijn toegestaan,
- onder welke voorwaarden met betrekking tot het
risico en onder welke omstandigheden van tijd en plaats deze afwijkende
maatregelen mogen worden genomen,
- welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan
die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties
of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke
personen,
- welke controles zullen worden uitgevoerd.
3. De Lid-Staten zenden de Commissie jaarlijks een verslag toe
over de toepassing van dit artikel.
4. In het licht van de inlichtingen waarover zij beschikt en
met name van die welke haar krachtens lid 3 worden verstrekt, ziet de
Commissie er voortdurend op toe dat de gevolgen van deze afwijkende
maatregelen niet onverenigbaar zijn met deze richtlijn. Zij neemt in dat
verband de nodige initiatieven."
Rechtsoverwegingen van materiële aard
Seponering van de klacht van de Faunabescherming door de Europese
Commissie
De rechtbank zal eerst ingaan op het argument van de BFVW dat er op
neerkomt dat de regeling rond het zoeken en rapen van kievitseieren door
de EC is goedgekeurd.
Een klacht van de Faunabescherming (ingezet bij brief van 29 juli 1999 en
bekend onder nummer 1999/4931) over de Nederlandse praktijk inzake het
rapen van kievitseieren, heeft ertoe geleid dat van de zijde van de EC een
zogenaamde inbreukprocedure is ingeleid. De Commissie heeft Nederland op 7
april 2000 een ingebrekestellingbrief en op 25 juli 2001 een met redenen
omkleed advies gestuurd. In het kader van de beantwoording van
laatstgenoemd schrijven, heeft Nederland de tekst van de Regeling doen
toekomen, die per 1 april 2002 de eerdere regeling aangaande het rapen van
kievitseieren vervangt.
Op 15 oktober 2003 heeft de EC besloten deze zaak te seponeren. Uit de
gedingstukken blijkt, dat dit is gebeurd op advies van het
Directoraat-Generaal Milieuzaken. Dit advies houdt in dat er voor het
rapen van de eerste kievitseieren geen andere bevredigende oplossing
bestaat, aangezien het gaat om een oude volkstraditie die niet vervangen
kan worden door een andere activiteit met een zelfde sociaal-culturele
waarde. Het rapen van kievitseieren maakt bovendien, zo luidt het advies,
deel uit van een reëel programma voor de bescherming van weidevogels. Het
rapen is verder slechts gedurende een zeer korte periode toegestaan in
beperkte hoeveelheden en door een strikt gecontroleerd aantal personen,
waarbij de handel in eieren niet is toegestaan. Gezien het feit dat er in
het geval van geraapte eieren bovendien vrijwel steeds sprake zal zijn van
vervolglegsels met een uitkomstresultaat en overlevingskans die hoger zijn
dan geldt voor de eieren gelegd in de periode waarin het rapen is
toegestaan, kan geconcludeerd worden dat het, wat de mortaliteit betreft,
slecht om een kleine of zelfs verwaarloosbare hoeveelheid gaat. Aldus het
advies.
De rechtbank is van oordeel, dat aan het afwijzen door de EC van de door
de Faunabescherming ingediende klacht, niet het gewicht kan worden
toegekend dat de BFVW hieraan gehecht wil zien. De EC is weliswaar belast
met het toezicht op de naleving van de Vogelrichtlijn, maar de seponering
van een klacht door een politiek orgaan als de EC kan niet op één lijn
worden gesteld met de beoordeling door een rechterlijk orgaan.
Toetsing aan art. 9 Vogelrichtlijn: de criteria "geen andere
bevredigende oplossing" en "verstandig gebruik"
Door eisers is verder aangevoerd dat verweerder ten onrechte een koppeling
aanbrengt tussen het zoeken en rapen van kievitseieren en de
weidevogelbescherming. Volgens de Faunabescherming kent art. 9
Vogelrichtlijn geen compensatiemogelijkheid, in die zin dat het verrichten
van nestbescherming een inbreuk op het verbod van art. 5 van de richtlijn
kan rechtvaardigen. De afwijking van art. 5 Vogelrichtlijn moet op
zichzelf worden getoetst aan de in art. 9 Vogelrichtlijn neergelegde
criteria. Volgens de Vogelbescherming is het argument van verweerder dat
het rapen van kievitseieren een belangrijke motivatie is om aan
weidevogelbescherming te doen, niet deugdelijk. Zij wijst er op dat er in
andere provincies ook aan vrijwillige weidevogelbescherming wordt gedaan,
echter zonder dat dit gepaard gaat met het rapen van eieren.
Door GS is in dit verband aangevoerd dat zowel in de Ffw en de Regeling,
als in de aanvraag van de BFVW en de verleende ontheffing, wordt uitgegaan
van de drie-eenheid zoeken, rapen en beschermen. Volgens GS is de traditie
al vele jaren lang dat er geraapt én beschermd wordt. Bovendien richt de
nestbescherming, die één van de belangrijkste doelstellingen van de BFVW
is, zich ook uitdrukkelijk op andere weidevogels dan de kievit. GS is
overigens van mening dat het beschermen niet een compensatiefunctie
vervult, aangezien er volgens GS geen aanwijzingen zijn dat het rapen überhaupt
enige schade toebrengt.
De rechtbank is van oordeel dat het in de ontheffing opgenomen voorschrift
(3), op grond waarvan de houder van de eierzoekkaart/nazorgpas gehouden is
om zich in te zetten voor de weidevogelbescherming, geheel in
overeenstemming is met art. 60 lid 1, eerste volzin, van de Ffw. Er
bestaat geen grond voor het oordeel dat deze bepaling van de Ffw niet in
overeenstemming is met de Vogelrichtlijn, aangezien activiteiten die
bijdragen aan de bescherming van weidevogels, geacht kunnen worden een
bijdrage te leveren aan de doelstellingen van de Vogelrichtlijn. In
zoverre kan dan ook niet gezegd worden dat verweerder het rapen ten
onrechte koppelt aan de weidevogelbescherming.
Een andere vraag is, wat er zij van de stelling van eisers dat de op grond
van de ontheffing uitgevoerde weidevogelbescherming als compensatie wordt
gezien voor het zoeken en rapen van kievitseieren. Gelet op het standpunt
van GS heeft dit bij de verlening van de ontheffing geen rol gespeeld,
omdat GS ervan is uitgegaan dat het zoeken en rapen geen effect heeft op
de kievitenstand. Tegelijkertijd benadrukt GS echter de samenhang tussen
het zoeken, rapen en beschermen. Naar het oordeel van de rechtbank werpt
dit toch de vraag op of, bezien in het licht van de bepalingen van de
Vogelrichtlijn, de effecten van de nestbescherming ná het raapseizoen
-waarin de ontheffing in navolging van wet en Regeling voorziet- een rol
kunnen spelen bij de door GS te maken belangenafweging voorafgaand aan het
verlenen van de ontheffing. Het antwoord op deze vraag kan niet los worden
gezien van de objectieve doelstellingen van de Vogelrichtlijn, de vraag of
en in hoeverre rekening gehouden kan worden met bestaande tradities (art.
2) en de reikwijdte van de richtlijnbepaling (art. 9) op grond waarvan kan
worden afgeweken van één van de in de richtlijn opgenomen verboden (art.
5).
Uit de rechtspraak van het HvJEG komt naar voren dat de Vogelrichtlijn,
gelet op de bewoordingen van art. 1, betrekking heeft op de instandhouding
van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese
grondgebied van de lidstaten, de bescherming, het beheer en de regulering
van deze soorten en regels stelt voor de exploitatie daarvan. De richtlijn
gaat er immers vanuit dat een doeltreffende bescherming van de vogels een
typisch grensoverschrijdend milieuvraagstuk is dat een gemeenschappelijke
verantwoordelijkheid van de lidstaten impliceert. Het doel van de
instandhouding is de bescherming op lange termijn en het beheer van de
natuurlijke bronnen als integrerend deel van het erfgoed van de Europese
volkeren.
Om tot een doeltreffende bescherming te komen, bevat de richtlijn drieërlei
bepalingen. Ten eerste een algemeen verbod op het doden, vangen, storen,
houden en verhandelen van vogels, alsmede op het vernielen, beschadigen of
wegnemen van hun nesten en eieren. Ten tweede voorziet de richtlijn, in
met betrekking tot in de bijlagen opgesomde vogelsoorten, in afwijkingen
van de algemene verbodsbepalingen. Aldus kan voor bepaalde soorten de
handel en de jacht worden toegestaan, voor zover daarvoor bepaalde
voorwaarden en beperkingen worden vastgesteld en deze in acht worden
genomen. Ten derde mogen de lidstaten op grond van art. 9 afwijken van de
algemene verboden en van de bepalingen betreffende de handel in en de
jacht op vogels. Aan deze afwijkingsmogelijkheid zijn evenwel drie
voorwaarden verbonden:
- de lidstaat moet de afwijking beperken tot
gevallen waarin er geen andere bevredigende oplossing bestaat;
- de afwijking moet berusten op ten minste één
van de in art. 9 lid 1 sub a, b en c limitatief opgesomde redenen, en
- de afwijking moet voldoen aan de in art. 9 lid 2
nauwkeurig omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen
tot het strikt noodzakelijke te beperken en de controle ervan door de EC
mogelijk te maken.
Ofschoon art. 9 derhalve een ruime afwijking van de algemene
beschermingsregeling toestaat, moet zij niettemin een concrete en gerichte
toepassing vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige eisen en
specifieke situaties (HvJEG 8 juli 1987, zaak 247/85, Commissie - België).
In dit verband wordt in de rechtspraak van het HvJEG ook gewezen op art. 2
van de richtlijn, krachtens welke bepaling de lidstaten alle nodige
maatregelen moeten treffen om de populatie van alle vogelsoorten op een
niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de
ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens
rekening moeten houden met economische en recreatieve eisen. Volgens het
HvJEG blijkt uit deze bepaling dat de vogelbescherming moet worden
afgewogen tegen andere eisen. Hoewel art. 2 derhalve geen zelfstandige
afwijking van de algemene beschermingsregeling vormt, toont het niettemin
aan dat de Vogelrichtlijn enerzijds de noodzaak van een doeltreffende
bescherming van de vogels in aanmerking neemt en anderzijds de eisen
inzake de gezondheid en openbare veiligheid, de economie, de ecologie, de
wetenschap, de cultuur en de recreatie (HvJEG 8 juli 1987, zaak 262/85,
Commissie - Italië).
Uit het voorgaande blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat de
culturele en recreatieve aspecten die gemoeid zijn met het rapen van
kievitseieren op zichzelf beschouwd geen afwijking rechtvaardigen van de
Vogelrichtlijn, maar dat het instandhouden van een cultuurhistorische
traditie een belang is dat moet worden afgewogen tegen het belang van een
doeltreffende vogelbescherming. Duidelijk is, dat deze afweging ertoe kan
leiden dat bepaalde gebruiken aanpassing behoeven. Het is immers eigen aan
de milieubescherming dat bepaalde categorieën personen in voorkomend
geval in het algemeen belang hun gedrag moeten wijzigen. Art. 9 van de
richtlijn geeft hiervoor, zo blijkt uit voormelde rechtspraak van het
HvJEG, het kader.
De Faunabescherming heeft aangevoerd dat art. 9 Vogelrichtlijn hier
toepassing mist, aangezien deze bepaling niet spreekt van
"eieren" maar van "vogels". Dit betoog faalt, gelet op
de tekst van art. 9 Vogelrichtlijn in samenhang met art. 5 aanhef en onder
c van de richtlijn.
Voor het toestaan van een afwijking van art. 5 van de richtlijn dient
hiervoor op grond van art. 9 Vogelrichtlijn geen andere bevredigende
oplossing te bestaan. De richtlijn gaat er hierbij van uit dat wegens het
belang dat bepaalde specifieke situaties kunnen hebben, de mogelijkheid
tot ontheffing dient te bestaan, waarbij door de EC toezicht wordt
uitgeoefend.
GS heeft er op gewezen dat het zoeken en rapen van kievitseieren een oude
cultuurhistorische traditie is die in Fryslân sterk wordt beleefd. Het
zoeken, rapen en beschermen is naar de mening van GS met name in Fryslân
onlosmakelijk met elkaar verbonden. Sinds de oprichting van de BFVW in
1947 heeft de nazorg steeds meer de nadruk gekregen. De aloude traditie
van het rapen, die aanvankelijk een economische betekenis had maar
gaandeweg meer en meer gereguleerd is in het belang van de
weidevogelbescherming, past volgens GS goed in de in Fryslân bestaande
cultuur van aandacht voor de natuur. Hierbij wijst GS er op dat in deze
provincie verreweg de meeste vogelbeschermers actief zijn. Volgens GS is
de nestbescherming ongetwijfeld nuttig voor de kievit zelf, hoewel deze
soort in staat is gemakkelijk vervolglegsels te maken wanneer de eieren
(om wat voor reden dan ook) niet uitkomen. De nestbescherming is echter
met name van belang voor andere weidevogels, waaronder rode lijst soorten.
Het rapen verbieden zou volgens GS een bres slaan in de beschreven
traditie en cultuur, terwijl zulks door geen enkel redelijk belang wordt
gerechtvaardigd en bovendien tot gevolg zal hebben dat het beschermen
sterk zal afnemen. De waarde die in brede kringen aan deze traditie wordt
toegekend, wordt volgens GS ook benadrukt door het toekennen van de
"Sulveren Ljip" door de Commissaris van de Koningin aan de
vinder van het eerste kievitsei in de provincie en de uitreiking van
"It Sulveren Polske" door een gedeputeerde aan de eerste
jeugdige vinder.
De BFVW heeft zich bij het betoog van GS aangesloten. Volgens de BFVW
blijkt uit het jaarverslag 2002 & 2003 van Landschapsbeheer Nederland
(LBN) dat circa de helft van de in Nederland actieve vrijwillige
weidevogelbeschermers (totaal 2002: 11.707) is aangesloten bij de BFVW.
Afgezet tegen het aantal inwoners per provincie, zou dit voor Nederland
als geheel neerkomen op 0,72% van de inwoners en voor Fryslân op 9,13%.
De BFVW wijst er op dat het rapen, met name voor de jeugd, een leerschool
en basis is voor de vorming tot praktische weidevogelbeschermer. Zonder
gedegen kennis van veld en vogels is men niet of nauwelijks in staat de
nesten snel te vinden, omdat de moeilijkheidsgraad bijzonder hoog is.
Ervaren rapers hebben veel kennis van het veld en van het broedgedrag van
de weidevogels. Deze opleiding gebeurt meestal van vader op zoon, met name
op het platteland waar de jeugd in het voorjaar veel tijd in het veld
doorbrengt. De BFVW ziet het als een belangrijke opdracht om de jeugd de
liefde voor de natuur bij te brengen, waarbij "it ljipaaisykjen"
werkt als een stimulans voor de natuurbeleving. De BFVW ziet in de
traditite van het aanbieden van de eerste kievitseieren aan de
burgemeesters van de verschillende gemeenten mede een symbool voor de
viering van het begin van het voorjaar. Voorts heeft de BFVW er op gewezen
dat ook in streken buiten Fryslân het rapen als een traditie wordt
beschouwd.
Dat er in de provincie Fryslân een cultuurhistorische traditie bestaat
rond het zoeken en rapen van kievitseieren, acht de rechtbank aannemelijk.
Een vastomlijnde beschrijving van deze traditie kan, gelet op hetgeen
hierna volgt, achterwege blijven.
Eisers hebben aangevoerd dat er wél een andere bevredigende oplossing is
als bedoeld in art. 9 Vogelrichtlijn, namelijk weidevogelbescherming
zonder het rapen van eieren. Voor een goede weidevogelbescherming is het
immers niet nodig dat er kievitseieren worden gezocht en geraapt, aldus
eisers.
Aangezien dit betoog in feite neerkomt op handhaving van het verbod van
art. 5 Vogelrichtlijn, miskennen eisers hiermee naar het oordeel van de
rechtbank het ruime uitzonderingskarakter van art. 9 van de richtlijn.
Zelfs wanneer er veronderstellenderwijs van wordt uitgegaan dat de Friese
traditie louter bestaat uit het rapen van kievitseieren in een bepaalde
periode van het voorjaar, kan de Nederlandse wetgever dit toestaan, mits
afgewogen tegen het belang van een doeltreffende vogelbescherming en met
inachtneming van de overige voorwaarden die hierboven reeds zijn genoemd.
Anders dan bijvoorbeeld voor het vangen van in het wild levende vogels ten
behoeve van ontspanningsdoeleinden (bevoorrading van volières), terwijl
de kweek en voortplanting van deze vogels in gevangenschap wel mogelijk
is, maar nog niet op grote schaal wordt toegepast omdat betrokkenen hun
installaties en gewoonten hiervoor zouden moeten wijzigen (HvJEG 12
december 1996, zaak C-10/96, Conseil d'Etat België), is voor het
instandhouden van de cultuurhistorische traditie rond het zoeken en rapen
van kievitseieren als zodanig geen andere bevredigende oplossing denkbaar.
Daarmee is echter nog niet gezegd dat deze folklore, gelet op het belang
van een doeltreffende vogelbescherming, ongewijzigd en ongeclausuleerd kan
worden voortgezet. Uit de parlementaire geschiedenis van art 60 Ffw en de
toelichting op de Regeling blijkt in dit verband dat de Nederlandse
wetgever heeft beoogd om binnen de grenzen van art. 9 Vogelrichtlijn te
blijven door het opnemen van de verplichting voor degene die eieren zoekt
en raapt om in ieder geval de nesten en legsels van weidevogels te
beschermen (Kamerstukken II, 1995-1996, 23 147, nr. 7, p. 36). Hoewel geen
nadere omschrijving is gegeven van het begrip weidevogels, ligt het
volgens de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in de
rede dat de beschermingsactiviteiten met name de nesten en legsels van
kieviten, grutto's, tureluurs, scholeksters, kemphanen en watersnippen
betreffen (St.crt. 28 maart 2002, nr. 62, p. 20).
Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat de
Nederlandse wetgever aldus zijn discretionaire ruimte te buiten is gegaan.
Door in het wettelijk systeem te verankeren dat enkel nog aan individuen
die verplicht worden een bijdrage te leveren aan de bescherming van alle
weidevogels, kan worden toegestaan de traditie van het zoeken en rapen van
kievitseieren voort te zetten, wordt bereikt dat sprake is van
"verstandig gebruik" als bedoeld in art. 9 lid 1 sub c
Vogelrichtlijn. Niet valt in te zien dat bij de afweging van het belang
van het instandhouden van een cultuurhistorische traditie tegen het belang
van een doeltreffende vogelbescherming, niet tot deze oplossing kon worden
gekomen.
Uit het voorgaande vloeit voort, dat de door de wetgever gemaakte
koppeling tussen het rapen, zoeken en beschermen naar het oordeel van de
rechtbank niet onverenigbaar is met de Vogelrichtlijn. Ten aanzien van de
door eisers in dit verband aangevoerde argumenten, oordeelt de rechtbank
daarom als volgt.
Art. 9 Vogelrichtlijn kent geen compensatiemogelijkheid in die zin dat het
verrichten van nestbescherming een inbreuk op het verbod van art. 5 van de
richtlijn kan rechtvaardigen. De Vogelrichtlijn staat er echter niet aan
in de weg dat bij de hierna te plegen toetsing aan de overige voorwaarden
voor toepassing van art. 9 Vogelrichtlijn, niet alleen de effecten van het
zoeken en rapen van kievitseieren in de overwegingen worden betrokken,
maar ook de gevolgen van de nestbeschermingsactiviteiten. Voor dit laatste
geldt wel de restrictie dat deze gevolgen alleen kunnen worden meegenomen
voor zover betrekking hebbend op de kievit, aangezien dat de soort is ten
behoeve waarvan wordt afgeweken van het verbod van art. 5 van de
richtlijn. Dit betekent voor de door GS te plegen belangenafweging in het
kader van de beslissing omtrent het al dan niet verlenen van de ontheffing
dat, onverminderd het belang dat wordt gehecht aan de
nestbeschermingsactiviteiten ten aanzien van andere weidevogels, de
afwijking die wordt toegestaan ten aanzien van de kievit moet blijven
binnen de grenzen die art. 9 Vogelrichtlijn hieraan stelt.
Volledigheidshalve merkt de rechtbank hierbij op, dat zulks de houder van
de ontheffing (de BFVW) en de houder van een eierzoekkaart/nazorgpas niet
ontslaat van de verplichting om bij te dragen aan de bescherming van
nesten en legsels van alle weidevogels, zoals conform art. 60 lid 3 Ffw in
de ontheffing is opgenomen in voorschrift (3).
Het argument van de Vogelbescherming dat ook aan vrijwillige
weidevogelbescherming kan worden gedaan zonder kievitseieren te rapen,
stuit af op het hierboven gegeven oordeel dat er voor het instandhouden
van de cultuurhistorische traditie rond het zoeken en rapen van
kievitseieren geen andere bevredigende oplossing is, terwijl de wettelijk
vastgelegde koppeling tussen het rapen van kievitseieren en de verplichte
bescherming van nesten en legsels van alle weidevogels verstandig gebruik
is in de zin van art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn.
De rechtbank verbindt aan het voorgaande de conclusie dat de ontheffing in
zoverre niet in strijd is te achten met art. 9 Vogelrichtlijn.
Toetsing aan art. 9 Vogelrichtlijn: de criteria "selectief" en
"onder strikt gecontroleerde omstandigheden" en de
vormvoorwaarden van lid 2
Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of voldaan is aan de
overige voorwaarden zoals genoemd in art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn,
namelijk dat het verstandig gebruik van bepaalde vogels als vorenbedoeld
slechts in kleine hoeveelheden, selectief en onder strikt gecontroleerde
omstandigheden kan worden toegestaan, alsmede de vraag of is voldaan aan
de vormvoorwaarden van art. 9 lid 2 van de richtlijn.
In art. 60 lid 1, 3, 4 en 5 van de Ffw in samenhang met de artikelen 2 en
4 van de Regeling is vastgelegd dat, voor zover de belangen van
natuurbehoud zich hiertegen niet verzetten, door gedeputeerde staten het
zoeken en rapen van eieren van de kievit mag worden toegestaan, in de
periode tussen 1 maart en 9 april door houders van een eierzoekkaart die
wordt verstrekt door tussenkomst van een erkend samenwerkingsverband van
weidevogelbeschermers waarvan het werkgebied zich uitstrekt over tenminste
5.000 hectare. De houder van die pas verplicht zich onder meer tot een
bijdrage aan de bescherming van weidevogels en mag zich bij het zoeken en
rapen van kievitseieren niet door één of meer honden doen vergezellen.
Naar het oordeel van de rechtbank wordt met voormelde bepalingen voldaan
aan het vereiste van selectiviteit van art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn.
Het zoeken en rapen wordt beperkt tot de soort kievit en bestrijkt niet de
gehele broedperiode van deze soort. Het StAB-rapport vermeldt in dit
verband dat het broedseizoen van de kievit medio maart begint en ongeveer
medio juni eindigt. Rond 30 maart broedt 10% van de populatie en in de
periode tussen 30 maart en medio april broedt 10 tot 50% van de populatie.
Wat de vormvoorwaarden van art. 9 lid 2 Vogelrichtlijn betreft, vloeit uit
het voorgaande voort dat aan de voorwaarde van het eerste aandachtstreepje
wordt voldaan. Ook wordt voldaan aan de voorwaarde van het tweede
aandachtstreepje, namelijk door te bepalen dat slechts zoeken en rapen
zijn toegestaan en dat het niet is toegestaan zich hierbij van honden te
doen vergezellen.
De rechtbank is van oordeel dat de wettelijke regeling in zoverre een
juiste omzetting van de bepalingen van de richtlijn bevat. Er is verder
geen aanleiding de ontheffing op één van deze punten voor onrechtmatig
te houden.
Op grond van art. 9 lid 2, derde en vierde aandachtstreepje, van de
richtlijn moet uit de wettelijke bepalingen blijken onder welke
voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden
van tijd en plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen, welke
autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en
te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden
aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen. Voorts eist art. 9
lid 1 sub c Vogelrichtlijn dat de afwijkende bepalingen slechts onder
strikt gecontroleerde omstandigheden kunnen worden toegestaan en voegt
art. 9 lid 2, vijfde aandachtstreepje, van de richtlijn hier aan toe dat
in de afwijkende bepalingen moet worden vermeld welke controles zullen
worden uitgevoerd.
Deze criteria lenen zich voor een gezamenlijke bespreking. In art. 60 lid
1 Ffw is opgenomen dat de minister een periode tussen 1 maart en 9 april
kan vaststellen waarbinnen gedeputeerde staten van de provincie die het
betreft, ontheffing kunnen verlenen voor het zoeken en rapen van
kievitseieren, voor zover naar het oordeel van de minister de belangen van
natuurbehoud zich daartegen niet verzetten. Deze bepaling maakt derhalve
toezicht op rijksniveau mogelijk. Ingevolge art. 60 lid 3 Ffw kan de
beperking worden opgelegd dat het zoeken en rapen slechts gedurende een
deel van voornoemde periode is toegestaan. In voorschrift (12) van de
ontheffing is bepaald dat de periode gedurende welke het zoeken en rapen
is toegestaan, door GS kan worden beperkt indien de omstandigheden hiertoe
aanleiding geven. Op grond hiervan kunnen gedeputeerde staten van Fryslân
de raapperiode verder beperken, bijvoorbeeld indien de weersomstandigheden
in de provincie hiertoe aanleiding geven. De personenkring is beperkt tot
houders van een eierzoekkaart die wordt verstrekt door tussenkomst van een
erkend samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers met een werkgebied
van tenminste 5.000 hectare, waarbij de houder van die eierzoekkaart zich
verplicht verbindt aan de weidevogelbescherming. Ten aanzien van de
afbakening van de plaatsen waar gezocht en geraapt mag worden, zijn de
voorschrifen (8), (9) en (10) in de ontheffing opgenomen. Voorts is in
art. 4 sub a en e van de Regeling bepaald dat het erkende
samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers de verstrekte
eierzoekkaarten, die persoonsgebonden en van een uniek nummer voorzien
zijn, en het aantal geraapte eieren registreert. Op grond van deze
bepaling geldt tevens de verplichting om de gevonden maar niet geraapte
eieren, het aantal broedparen alsmede de aard en omvang van de
beschermingsactiviteiten in kaart te brengen. De aldus verkregen gegevens
moeten op grond van art. 4 sub f van de Regeling aan GS ter beschikking
worden gesteld, om zo het bevoegd gezag in staat te stellen het onderzoek
als bedoeld in art. 6 lid 1 van de Regeling uit te (doen) voeren. Wanneer
uit de resultaten van dit onderzoek blijkt dat het zoeken en rapen van
eieren van een negatief effect heeft op de populatie kieviten in Fryslân,
dient GS op grond van art. 6 lid 3 van de Regeling de nodige maatregelen
te nemen om dit ongedaan te maken. Ook de minister kan op grond van art. 6
lid 2 van de Regeling de resultaten van voormeld onderzoek bij zijn nadere
besluitvorming betrekken. Ten slotte geldt op grond van art. 4 sub d van
de Regeling dat aan degene die in enig voorafgaand jaar niet heeft voldaan
aan de op grond van art. 60 lid 3 Ffw verplichte beschermingsactiviteiten
of indien misbruik, verkeerd gebruik of andere onregelmatigheden zijn
geconstateerd, geen eierzoekkaart wordt verstrekt.
Op grond van al deze feiten en omstandigheden is de rechtbank van oordeel
dat de ontheffing voldoet aan het criterium van strikt gecontroleerde
omstandigheden als bedoeld in art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn, alsmede
aan de vormvoorwaarden van art. 9 lid 2, derde, vierde en vijfde
aandachtstreepje, van de richtlijn. Daaraan doet niet af dat in de
ontheffing geen voorschrift is opgenomen dat de schriftelijke toestemming
van de grondeigenaar of -gebruiker verplicht stelt, zoals eisers hebben
aangevoerd. Weliswaar is een dergelijk voorschrift toegelaten op grond van
art. 60 lid 3 Ffw, maar de rechtbank ziet niet in welk belang van
(weide)vogelbescherming hiermee gemoeid zou zijn. Afdoende is, dat in
voorschrift (8) is opgenomen dat het verboden is te zoeken en te rapen op
terreinen waarvan de rechthebbenden zulks op kenbare wijze hebben
aangegeven.
Ook het argument van eisers dat de ontheffing niet te handhaven zou zijn,
slaagt niet. De BFVW is ertoe gehouden slechts eierzoekkaarten af te geven
die persoonsgebonden en van een uniek nummer voorzien zijn. Voorts dient
de BFVW het aantal geraapte eieren alsmede de gevonden maar niet geraapte
eieren te registreren en het aantal getelde broedparen alsmede de aard en
omvang van de beschermingsactiviteiten aan GS te rapporteren. Wanneer de
BFVW haar verplichtingen naar het oordeel van GS niet of onvoldoende
nakomt, is GS bevoegd tot intrekking van de ontheffing. Bovendien is door
GS onweersproken gesteld dat in het veld intensief wordt gecontroleerd
door de politie en de Algemene Inspectiedienst (AID).
Toetsing aan art. 9 Vogelrichtlijn: het criterium "kleine
hoeveelheden"
Ten aanzien van het criterium van de kleine hoeveelheden als bedoeld in
art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn overweegt de rechtbank als volgt.
Met betrekking tot de omzetting in nationaal recht is volgens vaste
rechtspraak van het Hof niet vereist dat de bepalingen van de richtlijn
formeel en letterlijk worden overgenomen in een uitdrukkelijke en
specifieke wetsbepaling. Een algemene juridische context kan voldoende
zijn wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn
op voldoende en duidelijke wijze verzekert. Eenvoudige administratieve
praktijken, die naar hun aard volgens goeddunken van de administratie
kunnen worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven,
kunnen niet worden beschouwd als een correcte uitvoering van de
verplichtingen die het EG-verdrag oplegt (HvJEG 17 mei 2001, zaak
C-159/99, Commissie - Italië).
In een zaak die handelde over (onder meer) de toepassing van art. 9
Vogelrichtlijn, overwoog het Hof dat de nauwkeurigheid van de omzetting
van bijzonder belang is in een geval als het onderhavige, waarin het
beheer van een gemeenschappelijk erfgoed voor hun respectieve grondgebied
aan de lidstaten is toevertrouwd (HvJEG 7 maart 1996, zaak C-118/94,
Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto). Dienaangaande heeft het
Hof verder vastgesteld, dat op het gebied van het behoud van de vogelstand
de criteria op basis waarvan de lidstaten mogen afwijken van de door de
richtlijn voorgeschreven verboden, moeten worden overgenomen in duidelijke
nationale bepalingen (HvJEG 15 maart 1999, zaak C-339/87, Commissie -
Nederland).
Met inachtneming van het vorenstaande komt de rechtbank tot het oordeel
dat de Nederlandse wettelijke regeling niet afdoende garandeert dat het
aantal geraapte kievitseieren beperkt blijft tot kleine hoeveelheden. Art.
4 aanhef en onder b van de Regeling schrijft weliswaar voor dat aan de
ontheffing in ieder geval het voorschrift wordt verbonden dat in de
toegelaten periode een houder van een eierzoekkaart niet meer dan 15
eieren raapt. Maar aangezien noch art. 60 Ffw, noch enige bepaling van de
Regeling, een maximum verbindt aan het aantal op grond van een ontheffing
door een samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers te verstrekken
eierzoekkaarten, geldt in feite geen beperking van het aantal
kievitseieren dat geraapt mag worden. Immers, art. 4 aanhef en onder a van
de Regeling bepaalt, dat het erkende samenwerkingsverband van
weidevogelbeschermers aan "een ieder die daartoe een verzoek heeft
ingediend" toestemming verleent voor het zoeken en het rapen van
kievitseieren. Ook op een andere wijze is niet gewaarborgd dat het totale
aantal geraapte kievitseieren uitstijgt boven de kleine hoeveelheden die
toelaatbaar zijn op grond van art. 9 lid 1 sub c van de Vogelrichtlijn. De
omzetting van deze richtlijnbepaling heeft naar het oordeel van de
rechtbank daarom niet met de vereiste nauwkeurigheid plaatsgevonden en in
zoverre zijn de bepalingen van de Ffw en de Regeling dan ook niet in
overeenstemming te achten met de Vogelrichtlijn.
Hieruit volgt dat de rechtbank dient te beoordelen of de ontheffing
niettemin de toetsing aan art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn kan doorstaan
voor wat betreft het criterium van "kleine hoeveelheden".
Uit art. 2, gelezen in samenhang met de elfde overweging van de richtlijn,
volgt volgens het Hof dat "kleine hoeveelheden" geen absoluut
criterium is, maar verband houdt met de handhaving van de totale populatie
en de voortplantingssituatie van de betrokken soort (HvJEG 27 april 1988,
zaak 252/85, Commissie - Frankrijk).
Het Hof wijst er in een recent arrest op, dat in het tweede verslag van de
EC over de tenuitvoerlegging van de Vogelrichtlijn volgens de
werkzaamheden van het zogenoemde ORNIS-comité als "kleine
hoeveelheid" moet worden beschouwd iedere tol van minder dan 1% van
de totale jaarlijkse sterfte van de betrokken populatie (gemiddelde
waarde) voor de soorten waarop niet mag worden gejaagd, en van 1% voor te
bejagen soorten, waarbij onder "betrokken populatie" voor de
trekvogelsoorten wordt verstaan de populatie van de regio’s waaruit de
voornaamste contingenten voortkomen die door de regio trekken waar de
afwijking tijdens de daartoe vastgestelde periode geldt. Weliswaar is het
door het ORNIS-comité geformuleerde criterium van de kleine hoeveelheden
juridisch niet bindend voor de lidstaten, maar het wordt wegens het
wetenschappelijke gezag van de adviezen van dat comité en bij gebreke van
overlegging van enig wetenschappelijk tegenbewijs, door het Hof gebruikt
als maatstaf om te beoordelen of de door een lidstaat krachtens art. 9 lid
1 sub c Vogelrichtlijn verleende afwijking voldoet aan het criterium van
"kleine hoeveelheden" als bedoeld in die bepaling (HvJEG 9
december 2004, zaak C-79/03, Commissie - Spanje).
In de bevindingen en conclusies van het StAB-rapport ziet de rechtbank
geen grond voor het oordeel dat in het onderhavige geval niet van
voormelde maatstaf kan worden uitgegaan, zodat ook de rechtbank dit
1%-criterium zal hanteren bij haar beoordeling. Uit voormeld arrest volgt
naar het oordeel van de rechtbank dat moet worden uitgegaan van (de
gemiddelde waarde van) de kievitenpopulatie in de provincie Fryslân,
waarbij de grens voor de kleine hoeveelheden die kunnen worden toegelaten
op grond van art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn ligt bij 1% van de
jaarlijkse sterfte van deze populatie. Het effect van de gebruikmaking van
de ontheffing moet hieraan worden afgemeten. Dat houdt in dat, gelet op
hetgeen hiervoor is overwogen, GS alvorens de ontheffing te verlenen, moet
beoordelen of het effect van het zoeken en rapen van kievitseieren,
gecorrigeerd voor de effecten van nestbescherming van deze soort,
uitstijgt boven de grens van 1% van de totale jaarlijkse sterfte van de
Friese kievitenpopulatie.
De rechtbank stelt vast dat deze beoordeling, met alle onzekerheidsmarges
die aan dergelijke berekeningen eigen zijn, door GS niet is gemaakt. GS
heeft er wel op gewezen, dat de kievitenpopulatie in Fryslân onbedreigd
is en over een langere periode bezien zelfs vrij constant. Het rapen van
kievitseieren is volgens GS daarom ecologisch gezien onschuldig, aangezien
nimmer van enig negatief effect is gebleken.
De rechtbank overweegt hieromtrent het volgende. In het StAB-rapport wordt
geconcludeerd dat de vraag of de Friese kievitenpopulatie een statistisch
significante neerwaartse trend vertoont of dat er sprake is van
natuurlijke fluctuaties, op grond van de beschikbare gegevens niet op een
wetenschappelijk verantwoorde manier kan worden beantwoord. In het
StAB-rapport wordt er op gewezen dat de ontwikkeling van een populatie
wordt bepaald door aan de ene kant de jaarlijkse (winter)sterfte onder
volwassen vogels en aan de andere kant de jaarlijkse aanwas van jonge
vogels. In een ideale situatie zorgen de sterfte en aanwas voor een zeker
evenwicht in de stand van de populatie. Ook de migratie van vogels van en
naar andere gebieden kan een factor zijn die van invloed is op de
ontwikkeling van de populatie. Het rapen van kievitseieren kan invloed
hebben op de factor aanwas.
Als verliesoorzaken tijdens de broedperiode noemt het StAB-rapport
weersomstandigheden, predatiedruk, vertrapping door vee en agrarische
werkzaamheden. Ook het rapen kán volgens de StAB effect hebben op de
reproductiecapaciteit van de kievit. Als gevolg van het rapen is
geconstateerd dat, door de capaciteit van de kievit om vervolglegsels te
produceren, een verlating van het broedseizoen zal optreden en een
synchronisatie van een deel van de legsels. In hoeverre dit nadelige
gevolgen kan hebben voor de aanwas, wordt bepaald door de overige
natuurlijke en agrarische omstandigheden. Volgens de StAB kan echter pas
gezegd worden dat het rapen de reproductiecapaciteit van de kievit niet
zal aantasten, wanneer de kans op een positief vervolg van een
vervolglegsel na de raapperiode ten minste gelijk is aan de kans op een
positief resultaat tijdens de raapperiode.
Gelet op het vermogen van de kievit om (meerdere) vervolglegsels te
produceren, staat het rapen van een aantal eieren uiteraard niet gelijk
aan een vermindering van de populatie met dat zelfde aantal. Volgens het
StAB-rapport ontbreken echter de gegevens om eenduidig dosis-effect
relaties tussen het rapen en de stand van de populatie te kunnen
vaststellen. Bij een gelijkblijvende stand van de populatie kan
gesuggereerd worden dat het rapen van eieren geen effect heeft, terwijl
dan geen rekening wordt gehouden met het feit dat de wintersterfte door
omstandigheden klein is of dat de populatie is toegenomen door migratie.
Daaraan doet niet af dat in het StAB rapport wordt vermeld dat uit
onderzoek is gebleken dat het uitkomstsucces van beschermde nesten van
kieviten significant hoger is dan dat van onbeschermde nesten. De
effectiviteit van de nestbescherming kan per gebied en per jaar
verschillen en de StAB stelt vast dat onderzoek naar de feitelijke
situatie op dit punt ontbreekt.
Uit voormelde bevindingen en conclusies van het StAB-rapport maakt de
rechtbank de gevolgtrekking dat de juistheid van de stelling van GS, dat
de kievitenpopulatie in Fryslân onbedreigd is en over een langere periode
bezien zelfs vrij constant en dat hieraan de conclusie kan worden
verbonden dat het rapen van kievitseieren -dat immers al sinds jaar en dag
plaatsvindt- geen negatieve effecten heeft op de populatie, niet met
voldoende zekerheid kan worden vastgesteld.
Bovendien is het antwoord op de vraag of de Friese kievitenpopulatie
onbedreigd is en vrij constant, zoals door GS wordt gesteld, dan wel of de
populatie een neerwaartse trend vertoont, zoals door eisers is aangevoerd,
niet doorslaggevend waar het er om gaat vast te stellen of het aantal
kievitseieren dat mag worden geraapt, voldoet aan de eisen die hieraan
moeten worden gesteld op grond van art. 9 lid 1 sub c van de
Vogelrichtlijn.
Ook in de ontheffing zijn echter geen waarborgen opgenomen om te voorkomen
dat het totale aantal geraapte kievitseieren uitstijgt boven de kleine
hoeveelheden die toelaatbaar zijn op grond van art. 9 lid 1 sub c
Vogelrichtlijn. De rechtbank komt dan ook tot de slotsom dat, nu de
ontheffing het in beginsel mogelijk maakt dat alle kievitseieren die
worden gelegd tijdens de raapperiode, ook daadwerkelijk worden geraapt,
terwijl niet met voldoende zekerheid iets gezegd kan worden over de
dosis-effect relatie tussen het rapen van de eieren en de gevolgen voor de
kievitenpopulatie, met inbegrip van de effecten van nestbescherming, het
onvoldoende aannemelijk is dat het effect van het rapen van kievitseieren
blijft binnen het op grond van art. 9 lid 1 sub c van de Vogelrichtlijn
geldende criterium van de kleine hoeveelheden. Dat het feitelijk aantal
geraapte eieren lager ligt -in het StAB-rapport wordt vermeld dat in 2003
door 5.950 personen in totaal 25.711 eieren zijn geraapt- maakt dit niet
anders. De rechtbank concludeert derhalve dat de ontheffing in strijd met
art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn is verleend.
De geldigheidsduur van de ontheffing
De Vogelbescherming heeft aangevoerd dat GS de ontheffing niet voor een
periode langer dan één jaar had mogen verlenen. Ten tijde van de
verlening van de ontheffing was immers nog onduidelijk wat het standpunt
van de EC zou zijn.
Dit betoog faalt. GS heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen
stellen dat het verlenen van een ontheffing voor één jaar niet doelmatig
is omdat de raapperiode reeds per jaar wordt vastgesteld. Mede gelet op
het feit dat de populatie van een vogelsoort ook onder natuurlijke
omstandigheden schommelingen zal vertonen, acht de rechtbank een periode
van vijf jaar voor de onderhavige ontheffing niet onredelijk lang. Op
grond van het jaarlijks op grond van art. 6 lid 1 van de Regeling in te
stellen onderzoek, heeft GS voorts voldoende mogelijkheden om in te spelen
op onverhoopte negatieve ontwikkelingen in de kievitenpopulatie. Art. 6
lid 3 van de Regeling dwingt hier ook toe. Bovendien bevat de ontheffing
op grond van het op art. 3 sub b van de Regeling gebaseerde voorschrift
(12) voldoende mogelijkheden voor GS om ook tijdens het raapseizoen in te
grijpen, wanneer de omstandigheden hier om vragen.
Het toestaan van rapen in speciale beschermingszones
Eisers hebben ook aangevoerd dat de ontheffing het ten onrechte mogelijk
maakt dat ook kievitseieren worden gezocht en geraapt in speciale
beschermingszones (SBZ's) die zijn aangewezen in het kader van de
Vogelrichtlijn.
GS heeft aangevoerd dat afdoende is onderzocht of het zoeken, rapen en
beschermen tot negatieve gevolgen leidt, en volgens GS is hiervan geen
sprake. Het gaat bij deze ontheffing voorts om "bestaand
gebruik", waarbij uit de praktijk van tientallen jaren is gebleken
dat de kieviten zich goed handhaven.
De rechtbank betrekt in haar overwegingen dat de lidstaten op grond van
art. 4 lid 1 Vogelrichtlijn voor de leefgebieden van de in bijlage I
vermelde soorten speciale beschermingsmaatregelen dienen te treffen, opdat
deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich
kunnen voortplanten. Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de
tendensen en de schommelingen van het populatiepeil. De lidstaten wijzen
met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze
soorten meest geschikte leefgebieden als speciale beschermingszones aan,
waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de
geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is,
behoeven.
Op grond van art. 4 lid 2 Vogelrichtlijn nemen de lidstaten soortgelijke
maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld
voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften
van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar
deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en
overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog
hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming
van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van
internationale betekenis.
In art. 7 Habitatrichtlijn is bepaald dat het beschermingsregime van art.
6 lid 2, 3 en 4 Habitatrichtlijn van toepassing is op de ingevolge de
Vogelrichtlijn als SBZ aangewezen gebieden.
In dit geval is met name art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn van belang, welke
bepaling luidt als volgt:
"Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig
is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met
andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n
gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het
gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat
gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het
gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde
nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat
zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het
betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval
inspraakmogelijkheden hebben geboden."
In zijn arrest van 7 september 2004 heeft het Hof voor recht verklaard dat
het feit dat een bepaalde activiteit al vele jaren periodiek wordt
uitgeoefend en waarvoor elk jaar een vergunning nodig is, er op zich niet
aan in de weg staat dat zij bij elke aanvraag kan worden beschouwd als een
apart plan of project in de zin van de Habitatrichtlijn (HvJEG 7 september
2004, zaak C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee en
Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels - Staatssecretaris van
Landbouw, Natuurbeheer en Visserij).
Gelet op art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn volgt uit het voorgaande dat,
behoudens de omstandigheid dat op grond van objectieve gegevens kan worden
uitgesloten dat gebruikmaking van de ontheffing in de SBZ's die zich in de
provincie Fryslân bevinden, afzonderlijk of in combinatie met andere
plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor die gebieden,
verweerder de met de gebruikmaking van de ontheffing gepaard gaande
activiteiten aan een passende beoordeling moet onderwerpen.
Gelet op voormeld arrest van het Hof moet een plan of project dat niet
direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied,
worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan
hebben voor het betrokken gebied, wanneer het de
instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen. Dit
moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke
milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of
project betrekking heeft.
Blijkens de gedingstukken en het verhandelde tijdens de zittingen heeft
verweerder dit miskend. Naar het oordeel van de rechtbank is de ontheffing
ten behoeve van het zoeken en rapen van kievitseieren te beschouwen als
een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het
beheer van de SBZ's. GS heeft echter niet onderzocht of het verlenen van
de onderhavige ontheffing aan de BFVW significante gevolgen kan hebben
voor de desbetreffende SBZ's. Derhalve kan de rechtbank niet beoordelen of
GS al dan niet terecht heeft afgezien van het (doen) opstellen van een
passende beoordeling in de zin van art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn. De
rechtbank verbindt hieraan de conclusie dat de bestreden beslissingen in
zoverre zijn genomen in strijd met art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn.
Conclusie
Op grond van al hetgeen hiervoor is overwogen, komt de rechtbank tot de
conclusie dat de beroepen van de Faunabescherming en de Vogelbescherming
gegrond verklaard moeten worden. De bestreden beslissingen op bezwaar
komen voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met art. 9 lid 1 sub c
Vogelrichtlijn en art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn.
Voorts acht de rechtbank termen aanwezig om ten aanzien van de ontheffing,
zoals die is verleend bij het primaire besluit, op grond van art. 8:72 lid
5 een voorlopige voorziening te treffen door deze ontheffing te schorsen
op de wijze als hierna in het dictum wordt vermeld.
Verweerder zal opnieuw dienen te beslissen omtrent de bezwaarschriften van
eisers, zulks met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Griffierecht en proceskosten
Op grond van vorenstaande en het bepaalde in art. 8:74 lid 1 Awb dient de
provincie Fryslân het door eisers betaalde griffierecht van twee maal €
232,00 te vergoeden.
Op grond van art. 8:75 Awb veroordeelt de rechtbank verweerder in de
proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten
bestuursrecht bedragen de proces-kosten van de Faunabescherming terzake
van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand € 1.449,00
(beroepschrift 1 punt; verschijnen ter zitting 1 punt; verschijnen ter
nadere zitting 0,5 punt; schriftelijke zienswijze na verslag
deskundigenonderzoek 0,5 punt; gewicht van de zaak: zwaar; waarde per
punt: € 322,00). De rechtbank wijst de provincie Fryslân aan als de
rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden beslissingen op bezwaar van 1 april 2003;
- schorst de door GS bij besluit van 17 december 2002 aan de Bond van
Friese Vogelbeschermings Wachten verleende ontheffing ten behoeve van het
zoeken en rapen van eieren van de kievit (Vanellus Vanellus);
- bepaalt dat deze schorsing ingaat op vrijdag 18 maart 2005 om 0:00 uur;
- bepaalt dat deze schorsing eindigt op de dag nadat verweerder zijn
nieuwe beslissingen op bezwaar op de voorgeschreven wijze heeft
bekendgemaakt;
- bepaalt dat de provincie Fryslân het betaalde griffierecht van €
232,00 aan de Faunabescherming vergoedt;
- bepaalt dat de provincie Fryslân het betaalde griffierecht van €
232,00 aan de Vogelbescherming vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van de Faunabescherming ten
bedrage van
€ 1.449,00, aan de Faunabescherming te vergoeden door de provincie Fryslân.
Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, voorzitter, en mrs. E.M. Visser en
A.J.G.M. van Montfort, rechters, en door voornoemde voorzitter in het
openbaar uitgesproken op 16 maart 2005, in tegenwoordigheid van mr. F.P.
Dillingh als griffier.
w.g. F.P. Dillingh
w.g. C.H. de Groot
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep
open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks
behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag
van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een
afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 16 maart 2005
|
